Foto/Emerson Flores

La ausente reforma fiscal y una crisis económica no anunciada

Julia Gavarrete

Julia Gavarrete

🗓️ 1 de junio de 2020

En su primer año, la presidencia de Bukele ha tenido en sus manos tres retos: la reactivación de una economía estancada como, también, el impulsar una reforma fiscal capaz de redistribuir los ingresos del Estado. Por último, el más reciente e inesperado: el manejo de una crisis económica profunda, a causa de la COVID-19, que dejaría a El Salvador con niveles de deuda de hasta un 90 % y al gobierno en una situación fiscal más complicada. 

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Julia Gavarrete

Julia Gavarrete

🗓️ 1 de junio de 2020

C

uando Nayib Bukele era candidato presidencial lo tenía claro: El Salvador tiene un problema de finanzas públicas porque hay leyes ineficientes, la organización administrativa es inadecuada, hay un lento crecimiento económico y la coyuntura política es desfavorable. Así lo dejó plasmado en el Plan Cuscatlán. Entre una de las propuestas para sacar a flote la economía —muy bien vendida— fue el impulsar una reforma fiscal integral, negociada con todos los sectores. ¿Bajo qué componentes?  

“Hacer que el rico pague más y el pobre pague menos”, decía Bukele, candidato para entonces por el partido Gana, en medio de un conversatorio presidencial en la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” (UCA). Ese 31 de octubre de 2018, recalcó su interés de establecer un Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) diferenciado; es decir, quitarle el IVA a la canasta básica y ponerle uno más alto a bienes suntuarios, por ejemplo. Para echar a andar su propuesta, invitó a los sectores como sindicatos, comunidades, cooperativas, bancos grandes. “(...) Propuesta que incluye modernizar la recaudación y, la segunda, hacer un sistema progresivo”. 

Al convertirse en presidente, y al cumplir su primer año de gobierno, economistas coinciden en que esta reforma fiscal, que fue una bandera dentro de su campaña, no recibió del impulso requerido para iniciar con una discusión profunda y urgente del tema, eso pese a que dentro del Plan Cuscatlán las medidas estaban detalladas. Entre esas, aplicar un impuesto predial, la renta mundial universal para personas naturales, establecer un IVA diferenciado, integrar una Ley General de Incentivos Fiscales, gravamen a tierras agrícolas ociosas, así como implementar impuestos a flujos de efectivo, por mencionar algunas.

José Luis Magaña, economista de Panorama Económico, pone énfasis en la invitación que el mismo Bukele hizo a los sectores de participar en la elaboración de una propuesta.

“En los primeros seis meses no solo no abrió espacios de participación ciudadana, sino que muchos de los espacios que ya estaban funcionando, si bien había que mejorarlos, fueron cerrados”, sostiene Magaña, quien señala que el gobierno de Bukele tiene que abrir la participación a una discusión que tradicionalmente ha sido a puerta cerrada entre partidos políticos, gobierno y empresarios. “Una política fiscal que apunte hacia algo más progresivo debería de romper esos esquemas de formulación de la política”, recomienda.

Magaña, al detenerse a evaluar algunas propuestas en el plan Cuscatlán, considera que en este se establecieron metas demasiado largas, amplias e irreales, “a lo que realmente dan los márgenes de acción de la política fiscal”. Una de esas está relacionada con subir el gasto de educación al 6 % y salud al 5 % del Producto Interno Bruto (PIB), lo que implicaría para el Ministerio de Educación, básicamente, duplicar el presupuesto que ya tiene y recaudar mil millones de dólares más en impuestos. “Lo que parece una meta bastante alta teniendo en cuenta que se decía que no se iba a establecer una matriz de recaudación de impuestos, sino con el combate a la evasión y elusión”. Magaña insiste en que el mero combate a la evasión y elusión no permite una ampliación en la recaudación tan amplia.

Ricardo Castaneda, economista del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) también coincide en cuanto a que el Plan Cuscatlán incluyó medidas “sumamente ambiciosas”. El punto que remarca el economista sobre el Plan Cuscatlán es su tan detallada propuesta sobre una reforma fiscal integral y las acciones que implementaría para lograrla. Castaneda, sin embargo, habría esperado que Bukele hiciera sus primeros movimientos para impulsar un pacto fiscal durante los primeros meses de gestión.

¿Hay un interés de impulsar la política fiscal de parte del gobierno de Bukele? El economista cree que no, al menos hasta hoy, por lo que se observa desde el terreno político. “Lo que se recomienda cuando se va a impulsar un pacto fiscal es que se tiene que hacer en los primeros meses de gestión, porque es cuando goza de mayor credibilidad y es cuando puede convocar a las diferentes fuerzas políticas para impulsar cambios de esta naturaleza”, opinó añadiendo que tampoco descarta que haya una intención de esperar a las elecciones de 2021, mientras la correlación de fuerzas les favorezca.

Aunque, para el investigador del Icefi, un año es todavía muy poco tiempo para que Bukele haga cambios estructurales que no se han hecho en décadas, sobre todo, en relación a lograr un acuerdo fiscal, sí puede identificarse cuáles serán las prioridades del Ejecutivo en su gestión. ¿Cómo se puede detectar eso? A través del presupuesto, dice. “El presupuesto es el rostro concreto de la política fiscal, es ahí donde las palabras se realizan. ‘Yo puedo decir ‘mi prioridad es la niñez’, pero si en el presupuesto no se ve reflejado, realmente, es pura demagogia”. En el caso concreto del presupuesto 2020 presentado por el Ejecutivo, según el economista, la prioridad está en seguridad y defensa. Si bien salud y educación crecieron, es menor.

El gobierno de Bukele llegó a hacerle frente a 25 años de estancamiento económico. ¿Qué podía hacer para revertir eso?, se pregunta el economista y expresidente del Banco Central de Reserva (BCR), Carlos Acevedo. Aunque no se vieron avances concretos en materia de reforma fiscal, para Acevedo, Bukele tenía definido un objetivo destacable y válido: atraer la inversión extranjera suficiente. Entre algunos proyectos prometedores menciona Surf City. “Es razonable apostarle a un mayor crecimiento, para que, con una economía más robusta, la recaudación pueda mejorar con los ajustes fiscales que sean necesarios”, explica, retomando la gira agresiva por Asia y Medio Oriente realizada por el presidente previo a la inesperada crisis por la COVID-19. 

Un salvavidas llamado política fiscal 

El gobierno de Bukele no se imaginó —y mucho menos previó— que al cierre de su primer año de gestión estaría frente a una pandemia que llevaría a una parálisis de la economía y al considerable aumento del déficit fiscal, ante el declive en los ingresos y el aumento de los gastos para afrontar la emergencia sanitaria que, según cifras brindadas en cadena nacional por el presidente Bukele, el pasado 17 de mayo, alcanzó una cifra $1,163.9 millones. 

¿Cómo ha compensado el gobierno esa disminución de la recaudación? Magaña explica que a través de Letras del Tesoro (Letes), un instrumento de deuda de corto plazo —máximo un año— que se vende en el mercado financiero nacional, como de Certificados del Tesoro (Cetes); en otras palabras, con la “tarjeta de crédito”. Panorama Económico registró que hasta el 14 mayo se habían emitido casi $800 millones solo en Letes, con los que se está compensando la baja de la recaudación e inyecta un poco de liquidez de los programas que están tratando de hacer para enfrentar la crisis, entre otros redireccionamientos presupuestarios, como donaciones de organismos internacionales. 

Mientras tanto, el gobierno solicitó un refuerzo de $3 mil millones para financiar la emergencia y garantizar la liquidez, una deuda que todavía sigue gestionando con organismo internacionales: $20 millones con el Banco Mundial (BM), $250 millones con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y $250 millones con el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE). Solo $389 millones sí han logrado ser aprobados por el Fondo Monetario Internacional (FMI). “El contexto que va a prevalecer después de la crisis es que el gobierno va a quedar en una situación fiscal más complicada”, sostuvo el expresidente del BCR sobre los niveles de deuda adquiridos para afrontar la emergencia por la COVID-19 que, según cálculos, podría alcanzar el 90 % en relación al PIB.

De los $3 mil millones, la tercera parte, recalca Acevedo, más o menos entre $700 millones y $1 mil millones, serán para cubrir solo caída de ingresos. “Y es natural considerando el impacto”, explicó, entre estas, la caída de las remesas en más del 40 %  —comparando abril de 2020 con abril de 2019—, y las exportaciones, que se han desplomado en más del 50 %. Caídas de esa magnitud son las que generan una contracción fuerte del PIB, dice. 

Según estimaciones de la Escuela Superior de Economía y Negocios (ESEN), incluidas en su informe “Reapertura de la Economía Salvadoreña en 4 fases”, el déficit fiscal esperado para 2020 era de $640 millones, es decir, un 3.1 % del PIB. Hoy, el déficit es de $2,200 millones, lo que representa un 8.7 % del PIB. Ante este escenario, Carmen Aída Lazo, economista y decana de la ESEN que ha estado detrás del informe que fue propuesto como hoja de ruta para buscar salidas urgentes a la crisis, sostiene que será “una combinación de medidas las que tendrán que ser evaluadas en su momento para dotar de estabilidad al país”.  

Los números en términos fiscales

Proyectado a 2020 y los escenarios que se esperan al cierre de año.

Esperado a 2020
Cierre 2020
Alto nivel de endeudamiento 70.2 % tamaño de deuda en relación al PIB.
Nivel de endeudamiento 82.2 %. En escenario más complicado 90%, bajo contracción económica de 8%.
Déficit fiscal esperado $640 millones; 3.1 % del PIB.
Escenario optimista $2,200 millones, 8.7% del PIB. Escenario realista 12 % del PIB.
$640 millones; 3.1 % del PIB.
$2,200 millones, 8.7% del PIB. Escenario realista 12 % del PIB.
$936 millones LETES y CETES
Endeudamiento interno $1,600 millones.
$1,000 millones en pago de intereses de deuda.
Próximos años, intereses en 2024: $1,500 millones
Se esperaban $5,047 millones en ingresos tributarios.
Hasta abril, $338 millones menos de lo presupuestado.

Fuente: Reapertura de la economía salvadoreña en 4 fases.
Medidas y recomendaciones, Escuela Superior de Economía y Negocios (ESEN).

Al considerar que el 20 % del presupuesto es para pago de deuda, José Luis Magaña cree que es en este momento donde se vuelve necesario reformular cómo se están recaudando los impuestos. “Ahí es donde viene la pregunta de quién va a pagar ese ajuste, por dónde se va a ir”, señala.

Para Ricardo Castaneda es en este contexto de crisis en el que las promesas de campaña se vuelven mucho más relevantes, en donde la política fiscal es el “único salvavidas” que vendría quedando “al no tener moneda y estar dolarizados”. “La única forma de poder salir de mejor manera de esta crisis es, prácticamente, a través de un acuerdo fiscal de una gran envergadura”. 

Además de los objetivos “tradicionales”, un acuerdo fiscal debería abrir la discusión, según Castaneda, a reformas profundas a la Corte de Cuentas de la República  —a las auditorías internas y a Probidad—, como una reforma a la deuda, que ordene el uso de las Letes y las Cetes y, finalmente, y no menos importante, es una reforma del sistema de pensiones.

¿Desdolarizar?

A pocos días de cumplir un año del gobierno de Bukele, el ministro de Hacienda, Nelson Fuentes, advirtió de un crisis inminente en el país: si para junio no hay recursos, “no se pagarán salarios, no habrá dinero para atender la pandemia”. La responsabilidad se la atribuyó a la Asamblea Legislativa. “Si seguimos en esta misma ruta, de no lograr acuerdos, no vamos a poder pagar las obligaciones sociales”, dijo el 25 de mayo a Radio 102nueve.

¿Qué pasaría frente a un escenario de impago? Ante esta pregunta, Carlos Acevedo es puntual: “Si se da una crisis generalizada de pago, por ejemplo, si el Gobierno no puede, habría que modificar la Ley de Integración Monetaria para que el Banco Central pueda emitir otra vez”. Para Acevedo, el hecho de que en un mes no haya para pagar salarios, “por muy extraordinaria que sea la situación de crisis, no puede darse de manera indefinida”.

Aunque reconoce que desdolarizar no es el mejor escenario en un momento de crisis, ese sería el único momento donde se consideraría como opción a una situación originada en respuesta a la emergencia. Una vez abierta esa posibilidad, revertir sería difícil.

Para el economista del Icefi, que el Gobierno no pueda cumplir con los compromisos podría dar pie a una desdolarización obligada; sin embargo, esto puede llevar a nuevo escenario en el que empresas y personas comiencen a sacar su dinero tanto de bancos como del país; una situación grave por la fuga de capital que representaría y que influiría en el aumento de precios, una caída del tipo de cambio y devaluación fuerte. “Pasaríamos de una crisis económica a una hecatombe económica”, opina Castaneda, por lo que considera fundamental que el Ministerio de Hacienda verifique de manera constante la liquidez como plantear cuál es el flujo de caja para el pago de compromisos.

Castaneda dice que en este momento el riesgo de desdolarizar es bajo, ya que los montos que se están negociando son suficientes para cubrir los compromisos. El problema es que, conforme pasen los meses y la crisis se agudice, es un escenario que puede pasar.

 “Por eso es clave obtener el financiamiento cuanto antes”, insiste.

¿Qué es lo que bloquea conseguir los préstamos? Para el economista, es el tema político, tanto el conflicto entre órganos, como los comentarios del presidente de no acatar resoluciones de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (CSJ). “Esto provoca que el perfil de riesgo aumente y que se complique que no nos quieran prestar”. 

En este punto de desdolarizar, Acevedo retoma el tema de la sostenibilidad fiscal: la dolarización solo puede sostenerse si hay sostenibilidad fiscal, advierte, de lo contrario, no podría ser viable. 

¿Qué debería proponer una reforma fiscal integral?

Para Ricardo Castaneda, economista del Icefi, no hay otro camino más que seguir la Constitución, que rige que todos los impuestos, tasas y derechos se deben de realizar a partir del principio de capacidad de pago: quienes tienen más deben de pagar más. El Icefi ha hecho estas recomendaciones:

Impuesto
Que se establezca un impuesto a la propiedad (al patrimonio o predial), existente en otros países del mundo. El Salvador es el único país en América Latina que no lo tiene.
IVA
Adopción de un IVA diferenciado.
Hoja de ruta
Una hoja de ruta para reducir la evasión y elusión fiscal. Solo de IVA se evaden al año $500 millones al año.
Gasto tributario
Gasto tributario: exenciones, exoneraciones e incentivos (convertidos muchas veces en privilegios) que no deberían permitirse. Al país le representa $750 millones al año que se deja de percibir.
ISR
Reestructurar el Impuesto Sobre la Renta (ISR). Una de las recomendaciones es que se pase de un esquema cedular a un esquema global.

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