Opinión

La necesaria mejora en la competitividad económica de El Salvador: un enfoque fiscal

Abelardo Medina

Abelardo Medina

Coordinador del área de análisis macrofiscal del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi). Es economista guatemalteco de la Universidad de San Carlos de Guatemala, con doctorado en tributación de la universidad Galileo y maestría en finanzas de la Universidad Rafael Landívar; también dispone de especializaciones en política y técnica tributaria; estimaciones tributarias y aspectos internacionales de las administraciones tributarias con énfasis en precios de transferencia.

Los gobiernos recientes de El Salvador se han dedicado a promover en forma sostenida el otorgamiento de privilegios fiscales, incluso, la negociación de tratados de doble imposición -cuando fiscalmente no les ofrece ninguna ventaja-, con el fin de motivar a los empresarios extranjeros a ubicarse en el territorio del país.

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Por Abelardo Medina*

Cuando se analiza el elevado nivel de endeudamiento del Gobierno salvadoreño, es fácil identificar que no existen muchos caminos para reducir el mismo: o se reducen los gastos o se producen más ingresos para financiar los mismos y para cubrir, en forma creciente, los pasivos adquiridos en períodos pasados, hasta lograr un nivel de deuda manejable. Por supuesto, esto implica una condición de suma importancia y complicación: debe tratarse de reducir la deuda, sin descuidar la atención a los servicios elementales que necesitan los salvadoreños. El aumento en el nivel de ingresos se puede lograr tanto por medio del incremento de las alícuotas en los impuestos, por la reducción a los niveles de evasión, contrabando, defraudación, elusión e incumplimiento tributario, el combate a los flujos ilícitos de capital, y la reducción de los tratamientos tributarios preferenciales no productivos; así como por el aumento de la recaudación, producto de la elevación del producto interno bruto, a un ritmo superior al del crecimiento de la deuda,  y de las demandas de servicios de los salvadoreños que tienen que ser cubiertas por el Gobierno.

La mayor parte de los países caen en una situación de insostenibilidad fiscal, cuando las demandas de la población obligan a los gobiernos a incrementar el gasto, pero no disponen de los ingresos suficientes para hacerle frente a los mismos, lo que redunda en mayor deuda.  Así, si la tasa de crecimiento del PIB y de la recaudación vinculada (asumiendo como mínimo que la eficiencia de la administración tributaria permanece constante) es superior al incremento de los gastos producto de la demanda de servicios públicos, el saldo de la deuda como porcentaje del PIB, tenderá a disminuir sin descuidar la atención de las necesidades y permitiendo la liberación de recursos para abonar a las obligaciones de períodos pasados.  Por supuesto que el simple aumento del PIB, manteniendo constante el tamaño del aparato fiscal, también produce el efecto de la disminución de la relación deuda / PIB, sin embargo, dicho escenario es menos real, debido a que si la recaudación no aumenta, la eficiencia del ente recaudador decae.

Para plantear lo comentado,  imaginemos una simulación muy básica para el caso de El Salvador, a partir de los datos oficiales considerados en el proyecto del presupuesto. La simulación supone una elasticidad constante de la recaudación respecto del PIB nominal (utilizado para estos menesteres, aunque lo que se pretende es una elevación del PIB real) y que los valores del gasto total permanecerían constantes (una aparente condición de gasto óptimo que asume que es suficiente) lo que no necesariamente es cierto, pero resulta de utilidad para validar el punto que se persigue.

Tabla 1.  El Salvador: simulación estática de resultados fiscales para 2021, ante diferentes valores esperados para el crecimiento del PIB.

Fuente:  Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda.  El 4.3% de crecimiento corresponde al considerado en el Presupuesto 2021.

La simulación deja claro que, en la medida que crezca el PIB, aun sin aumentar las alícuotas de impuestos y sin recortar el gasto, se puede producir un efecto positivo en la reducción del déficit fiscal y del saldo esperado de la deuda.  Por supuesto que el esfuerzo debe mantenerse durante bastante tiempo para lograr efectos duraderos, y también es pertinente indicar que la mejora del crecimiento del PIB es un tema que solo se podrá obtener a partir del mediano plazo.  En consecuencia, las autoridades de El Salvador pueden avanzar hacia tomar las disposiciones apropiadas que permitan la potenciación del crecimiento del PIB real que, asumiendo un nivel constante de inflación, permitirían la mejora en los saldos fiscales sin caer en las sempiternas políticas de austeridad pública; esto no excluye el esfuerzo de mejora recaudatoria que la Dirección General de Impuestos Internos pueda realizar.

Ahora bien, la situación no es sencilla. Para El Salvador, conforme la última revisión del Artículo IV realizada por el FMI, el potencial de la economía en las condiciones actuales es de un aumento de apenas 2.2 % en términos reales -cercano al 3.0% en términos nominales, asumiendo inflación controlada-, por lo que el aumento de la dinámica económica para motivar a la reducción de las deudas fiscales, no se vislumbra en el corto plazo.  Por ello, para mejorar la capacidad potencial de crecimiento, las autoridades de El Salvador deben avanzar en la construcción de mejores fundamentos económicos en el país, que permitan el incremento de la inversión y crecimiento del PIB. 

En ese sentido, los gobiernos recientes de El Salvador se han dedicado a promover en forma sostenida el otorgamiento de privilegios fiscales, incluso, la negociación de tratados de doble imposición -cuando fiscalmente no les ofrece ninguna ventaja-, con el fin de motivar a los empresarios extranjeros a ubicarse en el territorio del país, olvidando que la competitividad no obedece primariamente al otorgamiento de privilegios fiscales, sino a los fundamentos económicos y sociales de cada Estado.  Así, y conforme el Global Competitiveness Index (2019) emitido por el World Economic Forum, El Salvador se ubica en materia de competitividad internacional en la posición 103 de 141 países, con una trayectoria decreciente, y se destacan como principales problemas para la atracción de la inversión: la debilidad institucional, la falta de habilidades de la mano de obra, la baja dinámica empresarial, la pobre capacidad de innovación, el poco desarrollo del mercado de trabajo y la falta de estabilidad macroeconómica,  entre otros aspectos.

Aunque existen diversos factores explicativos,  en la debilidad institucional destacan la falta de capacidad del Estado para combatir el crimen organizado y la falta de confiabilidad a los servicios de policía, así como la falta de regulación a los conflictos de interés, la carencia de estabilidad en las políticas públicas y la carencia de visión de largo plazo de los gobiernos. Por su parte, en las  habilidades laborales destaca la falta de pensamiento crítico en la enseñanza y la falta de habilidades digitales en la población; en el mercado de trabajo, la falta de políticas activas; en la dinámica empresarial, el nivel de costos para iniciar una empresa; en la capacidad de innovación, la falta de diversificación de la mano de obra; y por supuesto, en materia de estabilidad económica, el manejo de la deuda pública.

El aumento de la inversión y de la producción en el país es deseable, porque si los mercados funcionan bien (algo que debe verificarse permanentemente) producirán una elevación de los niveles de empleo y una reducción de la pobreza, pero como puede observarse, también puede ser una útil estrategia de mediano y largo plazo para reducir el serio problema de la sostenibilidad de la deuda.  En consecuencia, el Gobierno actual y sus autoridades están en buen tiempo, para replantear su plan económico de mediano plazo, de tal forma que se corrijan los problemas que describen los entes internacionales, logrando de esa forma una mejora en los fundamentos económicos y por supuesto mayor competitividad internacional de El Salvador.

Abelardo Medina

Abelardo Medina

*Coordinador del área de análisis macrofiscal del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi). Es economista guatemalteco de la Universidad de San Carlos de Guatemala, con doctorado en tributación de la universidad Galileo y maestría en finanzas de la Universidad Rafael Landívar; también dispone de especializaciones en política y técnica tributaria; estimaciones tributarias y aspectos internacionales de las administraciones tributarias con énfasis en precios de transferencia.

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