Ilustración/Leonel Pacas
La ley de agua estancada en el tiempo
La discusión para tener una ley de agua y su rechazo es histórica, polémica y de intereses económicos. GatoEncerrado revisó archivos históricos para situar desde qué momento en la historia hubo interés en proteger y regular el uso del agua en El Salvador. Esta es una breve cronología de esos momentos en la vida del país. La discusión más reciente, es decir la que tuvieron los diputados salientes, duró 15 años y estuvo marcada por la displicencia de algunos diputados, marchas en contra de la privatización y cinco diferentes propuestas de ley presentadas por organizaciones sociales, universidades, iglesias y sectores privados empresariales.
Por Óscar González
El interés público por tener una Ley de Agua en El Salvador no es nuevo. Ni siquiera tiene 15 años de antigüedad —es decir, el tiempo que la actual discusión tiene en la Asamblea Legislativa—. El tema tiene antecedentes que se remontan hasta el siglo XIX, cuando bajo la presidencia de Gerardo Barrios, en 1860, fue aprobado como bien nacional el recurso hídrico de ríos y aguas que corren por cauces naturales. Luego, más de un siglo después, en la década de 1980, fue aprobada una limitada “Ley sobre Gestión Integrada de los Recursos Hídricos” que finalmente fue derogada.
La razón por la que el tiempo pasa sin una Ley de Agua en El Salvador tiene una explicación sencilla, según representantes de organizaciones ambientalistas y expertos hídricos consultados por GatoEncerrado: los intereses económicos de los que explotan el agua con fines comerciales están en juego y no están dispuestos a comprometer sus ganancias.
Un recorrido histórico
Legislación en tiempos de Gerardo Barrios
Según el autor Magno Tulio Sandoval, la legislación sobre las aguas en El Salvador comenzó a regularse a través del Código Civil, promulgado en 1860, año en el que el presidente era Gerardo Barrios. En el artículo 576, el Código declaró como bienes nacionales a los ríos y aguas que corren por cauces naturales, exceptuando las que nacen y mueren en la misma heredad (porción de terreno cultivado que pertenece a un mismo dueño). A partir de entonces comenzaron a surgir normativas que, directa o indirectamente, tenían o tienen todavía relación con la regulación y la gestión del agua.
Junta revolucionaria interesada en el agua
La Junta Revolucionaria de Gobierno decretó la Ley sobre Gestión Integrada de los Recursos Hídricos en 1981. Esta apenas contenía seis artículos y le otorgaba la responsabilidad de la gestión integrada de los recursos hídricos al ya desaparecido Ministerio de Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social. El reglamento de esta ley, publicado en 1982 y derogado en 1995, es el que habla por primera vez de una Ley General de Aguas en su artículo 3, literal 2a, en el que le atribuye al ministerio redactar el proyecto de Ley General de Aguas y presentarlo al Consejo de Ministros.
Código de Aguas
En 1993, la firma Romero Pineda y Asociados entregó el proyecto de Código de Aguas bajo contrato con USAID. Tres años después, con Armando Calderón Sol como presidente de la República, la firma Rusconi-Váldez presentó un nuevo proyecto de Ley General de Aguas elaborado bajo contrato con ANDA; en 1997 ANDA contrató al consorcio Lypsa-Typsa para presentar una nueva propuesta; y, finalmente, OPTIMA, Inc., generó una nueva versión, según un artículo publicado en el año 2000 por Nelson Cuéllar, de PRISMA.
Propuesta de ley de ambientalistas
Tras un año de proceso consultivo con distintas comunidades, Cáritas y UNES presentaron en 2006 la propuesta de Ley de Aguas. Esta propuesta es retomada cuando se crea el Foro del Agua, en 2006. El Foro del Agua actualizó la propuesta en dos ocasiones: primero en 2011, luego de que Naciones Unidas reconociera el derecho humano al agua y al saneamiento (DHAS) en 2010, y luego en 2013. Según Luis González de la UNES, la actualización de 2011, además de incorporar el derecho humano al agua, incluyó elementos sobre el cambio climático y modificó levemente aspectos de la institucionalidad. Mientras que la actualización de 2013 realizó cambios en la institucionalidad proponiendo que sea centralizada, vinculada al MARN. Actualmente esta propuesta es conocida como Ley General de Aguas (del Foro).
Subsector de Agua Potable
Movimientos sociales presentaron la propuesta denominada Subsector de Agua Potable y Saneamiento. Esta se concentra sobre todo en los derechos y obligaciones de los consumidores y los usuarios del servicio de agua, así como los prestadores del mismo y las tarifas.
Propuesta del Marn
En el Día Mundial del Agua de 2012 y tras dialogar con organizaciones, el Ministerio de Medio Ambiente presentó su propuesta de Ley General de Aguas. La Comisión de Medio Ambiente y Cambio Climático del periodo 2012-2015 de la Asamblea Legislativa, presidida por Francis Zablah de GANA, tomó como base de discusión el proyecto del MARN y en ese periodo se logró consensuar 92 artículos, aunque el tema de la institucionalidad se dejó fuera de la discusión. La comisión que estuvo en el periodo 2015-2018, presidida por Guillermo Mata Bennett del FMLN, volvió a discutir la ley y mantuvo el consenso sobre los 92 artículos del proyecto de la ley del MARN; además, apruebó cinco artículos sobre la institucionalidad. En 2012, justo al final del periodo 2009-2012, aprobó una reforma constitucional para reconocer el derecho humano al agua, pero esta no fue ratificada en el periodo 2012-2015; de hecho, la legislatura 2018-2021 tuvo que discutir y aprobar nuevamente la reforma constitucional para reconocer el derecho humano al agua. Esa reforma debe ser ratificada por la nueva legislatura 2021-2024.
Propuestas de los regantes
En 2013, se incorpora un nuevo anteproyecto de ley presentado por la Asociación de Regantes El Cacao. Esta propuesta lleva por nombre Ley sobre Gestión Integral de los Recursos Hídricos, pero es conocida como “la de los regantes”. “Cuando empezamos a ver el proyecto de ley (del MARN de 2012), nos dimos cuenta de que tenía unos vacíos tremendos y que prácticamente le dejaba al MARN todas las opciones para hacer y deshacer en el tema de agua. Nosotros, como regantes, no queremos que nadie tenga esa capacidad, sino que sea algo consensuado, que sea colegiado”, dijo Luis Felipe Trigueros a GatoEncerrado, quien, además de regante, es asesor del PCN. Diversas fuentes señalaron el nombre de Trigueros como una persona que influye en que la discusión de la ley no avance, pero él lo negó cuando esta revista le preguntó sobre su influencia. “Mi posición en las comisiones no es antagónica, de bloquear. Cuando (me parece que algo) no es lo más conveniente, lo hago notar, pero no puedo detener absolutamente nada”, aseguró.
Propuesta LIA
Un Comité de Expertos Hídricos elaboró un proyecto de ley con el apoyo de la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP): la Ley Integral del Agua (LIA). Dos meses después, la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas y la Iglesia Católica presentaron una propuesta enfocada en la institucionalidad de la autoridad hídrica, conocida como Iniciativa de la UCA para la Ley General de Aguas. La Comisión de Medio Ambiente y Cambio Climático, presidida por Marta Evelyn Batres de Arena, decidió retomar de cero la discusión sobre la ley y tomó como base la LIA. Batres explicó que la LIA surgió tras conformar una mesa técnica, que tenía a la cabeza al MARN. “Pasaron alrededor de 14 meses estudiando un proyecto de ley que fuese integral.
Marchas contra la privatización
En 2018, los movimientos sociales realizaron marchas en contra de la LIA y la privatización del agua, así como para exigir la aprobación de una ley que garantizara el derecho humano al agua. Ese mismo año, la Universidad de El Salvador, actor clave en las protestas, presentó una propuesta para la institucionalidad del ente rector del agua. En esta, solicitaron a la Asamblea Legislativa que fueran incluidos en la junta directiva de la autoridad hídrica.
Polémica por junta directiva
Las marchas continuaron, sobre todo porque la Comisión de Medio Ambiente y Cambio Climático del periodo 2018-2021 tomó como base para el proyecto de ley de agua a la LIA. La aprobación de los artículos sobre la integración de la junta directiva de la Autoridad Nacional del Agua (ANA) generó rechazo unánime de diversos sectores, ya que su configuración fue interpretada como una forma de privatización del ente (una privatización de facto). Esto se debió a que la junta directiva estaría conformada por representantes del MARN, MAG, juntas de agua, Comures, UES, sector productivo industrial y sector productivo agropecuario. De estos: MAR, MAG y UES son de carácter público, frente a los otros cuatro actores privados. Organizaciones y expertos señalaron que las juntas de agua, aún si tienen fines comunitarios, no son públicas. A esto se suma que la UES estaba nombrada como representante de las universidades del país, no como instancia pública. Ante las movilizaciones sociales, los diputados dejaron sin efecto los 15 artículos aprobados hasta entonces.
Avances, pandemia y comisionado presidencial
La UCA, la Alianza Nacional contra la Privatización del Agua y diversas iglesias elaboraron la Propuesta Ciudadana de Ley General de Aguas. Esta fue creada a partir de los anteproyectos anteriores (principalmente de la propuesta del MARN de 2012), así como de insumos recabados durante los diálogos que se mantuvieron, pero que no continuaron, con técnicos del MARN del gobierno de Nayib Bukele. La Comisión de Medio Ambiente y Cambio Climático retomó la discusión de la ley a partir de una matriz de cinco proyectos de ley y comenzó a aprobar los primeros artículos, por la COVID-19 la discusión se detuvo y fue retomada hasta agosto de 2020. En ese año, el presidente Bukele creó la plaza de "Comisionado Presidencial para el Agua", que fue ocupada por el expresidente de ANDA, Frederick Benítez, a quien le fue delegada la creación de una nueva propuesta de Ley de Agua.
La herencia y el rechazo de Bukele
La Comisión de Medio Ambiente y Cambio Climático, periodo 2018-2021, continuó con la discusión y aprobación de artículos de la Ley General de Agua. El 23 de marzo, los diputados acordaron crear la junta directiva de la Autoridad Nacional del Agua, eminentemente pública. Ese mismo día, por la noche, Bukele publicó en su cuenta de Twitter que rechaza cualquier esfuerzo de los diputados salientes sobre la Ley de Agua y agregó que vetaría la ley -si es que los diputados lograran aprobarla antes del inicio de la nueva legislatura dominada por el partido Nuevas Ideas-. Hasta este martes 20 de abril, los diputados de la comisión ya habían aprobado 103 artículos de la ley, que será la herencia en el tema para los nuevos diputados. Dina Argueta, del FMLN, aseguró que van a dejarle aprobado a los diputados del periodo 2021-2024 “casi un 90 %” de los artículos de la ley.
¿Por qué no se ha aprobado la ley?
El ambientalista Carlos Flores, de ECOS El Salvador, señaló que el obstáculo en el avance de la discusión por una ley no es por falta de “contenido técnico”, sino por la “defensa de intereses económicos, que es una posición política”. Flores agregó que hay tres grandes “piedras en el camino para aprobar una Ley de Agua: la industria de la construcción, la agroindustria azucarera y la industria embotelladora”.
Luis González, director de incidencia y políticas públicas de la Unidad Ecológica Salvadoreña (UNES) indicó que históricamente ha observado que “hay presiones de sectores económicamente fuertes para que la discusión de la ley no avance (…) Los sectores que se oponen son los agroindustriales, y ahí hablamos de la caña de azúcar. Estos son los que históricamente no han pagado” por el agua que explotan.
La UNES y Cáritas presentaron, hace 15 años, una propuesta de Ley de Aguas que después, ya identificados como Foro del Agua, actualizaron en 2011 y 2013.
Las organizaciones sociales aglutinadas en el Foro del Agua y otros actores sociales, como el experto en agua y minería Andrés McKinley, defienden cinco principios fundamentales que para ellos no son negociables y que no pueden faltar en una Ley de Agua: el reconocimiento del derecho humano al agua y al saneamiento, la participación ciudadana, el enfoque de cuenca, la gestión pública del agua y el acceso universal al agua potable.
“Lo que debe quedar claro es que el uso del consumo humano al agua es prioritario. Eso debe quedar reflejado en toda la ley”, señaló Wilmer Sánchez, coordinador de Articulación para Incidencia de Proyección Social de la Universidad Centroamericana (UCA).
La UCA ha sido un actor clave en el debate e incluso presentó una propuesta centrada en la institucionalidad del ente rector del agua en 2017. También presentó, junto a la Alianza Nacional contra la Privatización del Agua, el Arzobispado y las iglesias históricas, la “Propuesta Ciudadana de Ley General de Aguas” en 2020. Esta última propuesta recoge elementos de las conversaciones que hubo entre la UCA y técnicos del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) durante la actual administración del gobierno de Nayib Bukele.
El proyecto de ley del Foro del Agua y la Propuesta Ciudadana son dos de los cinco anteproyectos que la Comisión de Medio Ambiente y Cambio Climático de la Asamblea Legislativa, periodo 2018-2021, han retomado para la discusión actual. Las otras tres propuestas son la Ley General de Aguas del MARN, presentada en 2012; la Ley sobre Gestión Integral de los Recursos Hídricos, conocida como “la de los regantes”, presentada en 2013; y la Ley Integral del Agua, conocida como LIA, de 2017.
Los diputados salientes en 2021 acordaron que el objeto de la Ley General de Aguas es regular la gestión integral de las aguas en el territorio nacional, sin importar su ubicación o estado, para asegurar su sustentabilidad y el cumplimiento del derecho humano al agua y al saneamiento. Así lo establecieron en el artículo 1 del proyecto que la Comisión de Medio Ambiente y Cambio Climático de la Asamblea Legislativa aprobó, así como en los anteproyectos que retomaron para la discusión —salvo la Ley sobre Gestión Integral de los Recursos Hídricos de 2013 que no contiene el elemento de “derecho”, pero sí el de “acceso”—.
Inicios y reinicios
La Ley de Agua fue uno de los —tantos— temas de discordia entre los diputados salientes y el presidente Nayib Bukele. El momento de tensión principal ocurrió el pasado 23 de marzo, un día después del Día Mundial del Agua, cuando los diputados de la comisión aprobaron la conformación de la junta directiva de la Autoridad Nacional Hídrica. Bukele, fiel a su estilo, se adelantó a un proceso de discusión que aún no había finalizado y afirmó que si la Asamblea Legislativa saliente aprobaba una ley, él la vetaría. El presidente, incluso, creó el año pasado una nueva figura en su gabinete que bautizó como “Comisionado Presidencial para el Agua”, a quien encargó la creación de una nueva propuesta de Ley de Agua. Esa propuesta es la que Bukele quiere que la nueva Asamblea apruebe, con los votos de Nuevas Ideas, el partido que impulsó.
No sería la primera vez que, tras los avances en el articulado de una Ley de Agua, se reinicie de cero la discusión. Ocurrió en 2018, cuando los diputados descartaron 92 artículos que habían sido aprobados en el periodo 2012-2015 y que se mantuvieron en la legislatura 2015-2018. De nuevo, en 2020 se reinició la discusión, luego de que se desecharon, en 2019, 15 artículos.
¿Qué es el enfoque de cuenca?
Independientemente cuál propuesta de ley llegue aprobarse en la Asamblea Legislativa, los expertos hídricos y ambientalistas coinciden en que es necesario que esa ley tenga un enfoque de cuenca. Pero… ¿Qué es eso?
El enfoque de cuenca se refiere al espacio que se toma como unidad territorial para la gestión del agua y desde el que se integran las políticas de ordenamiento ambiental del territorio. Ese espacio es la cuenca hidrográfica, la cual es un “área de recogimiento de aguas lluvias, delimitada por una línea divisoria de aguas”, según la definición que aparece en la Propuesta Ciudadana.
“La cuenca hidrográfica está integrada por subcuencas, las cuales a su vez se integran por microcuencas e incluyen las aguas transfronterizas”, agrega el texto.
El territorio de cuenca está delimitado por la propia naturaleza, según explica el documento Cuencas hidrográficas en El Salvador, elaborado por la UNES y Cáritas. Una de las definiciones que presentan es que la cuenca hidrográfica es “un sistema de relaciones sociales y económicas cuya base territorial y ambiental es un sistema de aguas que fluyen a un mismo río, lago o mar”.
En otras palabras, agrega, “se le da el nombre de cuenca al área o región geográfica cuyas aguas drenan a un mismo cuerpo de agua (río, lago, estero)”.
Entre las cuencas que existen en el país está la del río Lempa, la del Río Grande y la del Lago de Coatepeque.
Fuentes
Argueta, D. (13 de abril de 2021). Entrevista personal. Diputada del FMLN e integrante de la Comisión de Medio Ambiente y Cambio Climático, 2018-2021.
Batres, M. E. (23 de marzo de 2021). Entrevista personal. Diputada de ARENA y presidenta de la Comisión de Medio Ambiente y Cambio Climático, periodo 2018-2021.
Bukele, N. (23 de marzo de 2021). Twitter.
Creación del Comisionado Presidencial para el Agua (8 de marzo de 2020), decreto Nº 39, publicado en el D. O. Nº 202, Tomo 429.
Cuéllar, N. (2001). Los desafíos del agua y la reforma del sector hídrico en El Salvador: La respuesta institucional. PRISMA.
FESPAD (2020). Comunicado: Por el Derecho Humano al agua en El Salvador.
Flores, C. (12 de enero de 2021). Entrevista personal. ECOS El Salvador.
González, L. (15 de enero de 2021). Entrevista personal. UNES.
Itriago, D. (2020). El Salvador: Agua, Élites y Poder. OXFAM.
Ley sobre Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (12 de febrero de 1981), decreto Nº 886, publicado en el D. O. Nº 221, Tomo 273.
McKinley, A. (20 de enero de 2021). Entrevista por Whatsapp. Especialista en agua y minería.
Propuesta Ciudadana de Ley General de Aguas (2020).
Propuesta de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA) para la Ley General de Aguas (2017).
Proyecto: Ley General de Aguas (2012).
Proyecto: Ley General de Aguas (2013; 2011; 2006).
Proyecto: Ley Integral de Aguas (2017).
Proyecto: Ley sobre Gestión Integral de los Recursos Hídricos (2013).
Reglamento de Ley sobre Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (1982), decreto Nº 144, publicado en el D. O. Nº 57, Tomo 274.
Sandoval, M. T. (1975). Legislación de aguas en América Central, Caribe y México (Volúmen I).
Sánchez, W (2021). Entrevista personal. Proyección Social de la UCA.
Trigueros, L. F. (4 de febrero). Entrevista personal. Regante.
