Opinión

La situación jurídica de la pandemia, hasta la tarde del 12 de junio de 2020

Manuel E. Escalante Saracais

Manuel E. Escalante Saracais

Doctor en Derecho Constitucional y realiza labores de docencia e investigación en materia constitucional y de derechos humanos fundamentales. Actualmente es subdirector del Instituto de Derechos Humanos de la UCA (IDHUCA) y coordinador general del Observatorio Universitario de Derechos Humanos (OUDH).

Para superar la incertidumbre jurídica imperante y poder reanudar la vida socioeconómica de forma ordenada, mucho dependerá de la madurez de nuestros funcionarios públicos involucrados: de las decisiones que el presidente tome y la prontitud con que lo haga y/o de la capacidad de reacción de la Sala. Para bien o para mal, la Asamblea ya lanzó su moneda.

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Por Manuel E. Escalante Saracais*

La sentencia definitiva de la Inconstitucionalidad 21-2020 Ac, del 8 de junio, declara como inconstitucionales una serie de decretos legislativos y ejecutivos dictados durante la pandemia. El objetivo de esta reflexión no es comentar los motivos expresados por la Sala, sino dibujar le situación jurídica actual, a partir de los efectos generados por la sentencia, directamente, en lo relativo a la emergencia nacional por pandemia y la cuarentena (suspensión de derechos), e indirectamente sobre la reapertura económica (rehabilitación de derechos).

En cuanto a la emergencia nacional por pandemia, el Decreto Presidencial No. 19 (DP-19), que contiene una declaratoria de tal emergencia, se declaró inconstitucional y, por tanto, fue expulsado del ordenamiento jurídico de forma inmediata; esto es, el contenido de la emergencia nacional por pandemia, decretada deficientemente por el presidente de la República, quedó sin efectos jurídicos desde el momento de emisión de la sentencia.

En cuanto a la cuarentena, el Decreto Ejecutivo No. 29 (DE-29), del ramo de salud, que contiene disposiciones relativas a la cuarentena, también fue declarado inconstitucional, pero los efectos de esta declaratoria se modularon: el DE-29 sería expulsado del ordenamiento jurídico al transcurrir cuatro días contados a partir del siguiente a la notificación de la sentencia.

Ahora bien, si se toma como referencia la publicación de la resolución en Twitter —la plataforma utilizada por el Gobierno—, a las 10:16 p. m. del día 8 de junio, una publicación que podría haber sido después de la notificación formal, la finalización del DE-29 sería hoy, 12 de junio. Por el contrario, si se sigue lo expresado públicamente por algunos funcionarios gubernamentales, incluso por Twitter, que la notificación se recibió al día siguiente, por la mañana, la finalización del DE-29 sería mañana, 13 de junio. Esta falta de sincronía es una muestra más de los altos niveles de inseguridad jurídica que se viven en El Salvador.

Hasta aquí, el país se ha quedado sin una emergencia nacional por pandemia, la cual, por su contenido, se ha destinado para darle facilidades de compra al Gobierno y, de alguna manera, para establecer algunos mecanismos de protección a ciertas personas, y está a punto de quedarse sin la cuarentena que, en esencia, se trata de la suspensión de la libertad de circulación y otros derechos conexos a nivel nacional.

Al mismo tiempo se han reiniciado los plazos administrativos y judiciales, un asunto que se relaciona a la protección de derechos en general. Por tanto, exige el funcionamiento normal de gran parte del aparato estatal con tal fin. Un reinicio que se ha dado por la finalización del Decreto Legislativo No. 649 (DL-649), cuyos efectos culminaron el 10 de junio y su prórroga fue aprobada por la Asamblea el 31 de mayo mediante el Decreto Legislativo No. 657 (DL-657) —que aún no habría terminado el proceso de formación de ley, a la espera de la decisión del presidente de la República—. Además, se ha anunciado la adopción de un plan de reapertura gradual de la economía, acordado entre el Gobierno y algunos sectores empresariales, que comenzaría a implementarse a partir del 16 de junio.

Volviendo al punto. El plazo de vigencia por cuatro días más del DE-29, según lo dispuso la Sala, era para que la Asamblea Legislativa y el Órgano Ejecutivo pudieran emitir la normativa que estimen oportuna, para controlar, eliminar y/o erradicar la pandemia, y sus riesgos para la comunidad, siempre que sea de conformidad con la Constitución y la jurisprudencia constitucional, especialmente la sentencia en mención. Tal cual, a partir de ese planteamiento, se podría concluir que el mandato de la Sala era para que ambos órganos, al menos, intentaran coordinarse entre sí, pero no necesariamente que fuese una normativa de mutuo acuerdo.

Después de todo, el elemento sustancial que determinaría la aceptación de tal normativa no es el nivel de acuerdo entre tales órganos, más allá de lo que exige el proceso de formación de ley, sino un contenido respetuoso de esta jurisprudencia constitucional. No obstante, para contribuir a la tranquilidad nacional, era esperable que ambos órganos hicieran intentos reales por coordinarse entre sí y consensuar lo que realmente necesita el país en estos momentos.

Sin embargo, esta búsqueda esperada de consensos dio lugar al juego de la “silla vacía” entre ambos órganos: mientras el Legislativo tomó la iniciativa de convocar al Ejecutivo a una reunión, a la que no asistió, el Ejecutivo le respondía al Legislativo con la convocatoria a otra reunión, al que tampoco asistía; así sucesivamente.

Ya iniciado el juego, el 9 de junio, a las 6:40 p. m., el presidente de la República, a través del ministro de Gobernación y Desarrollo Territorial, le entregó a la Asamblea Legislativa una iniciativa de ley para que se decretara un nuevo Estado de Emergencia por pandemia. Una propuesta que se limitaba, básicamente, a establecerle facilidades de compra al Gobierno. Nada más. Es decir, no regulaba nada sobre la cuarentena, ni de la reapertura económica —ni de la suspensión de los plazos administrativos y judiciales—. Por otro lado, el Gobierno también presentó la solicitud de ratificación del Estado de Emergencia por la Tormenta Amanda, que había decretado el presidente en su momento; no obstante, esta ratificación fue rechazada por la Asamblea y enviada al archivo.

Ya por culminar el juego, el 11 de junio, a las 10:00 a. m., el presidente le entregó a la Asamblea legislativa su veto por inconstitucionalidad —con fecha de 5 de junio—, contra el Decreto Legislativo No. 648 (DL-648), de 30 de mayo, que contiene la “Ley especial transitoria de emergencia por la pandemia COVID-19, atención integral de la vida, la salud y reapertura de la economía”. Una ley con disposiciones relativas a la declaratoria de emergencia, a la cuarentena, la reapertura económica, la suspensión de plazos y hasta el retorno de los salvadoreños varados fuera del país (lo que se relaciona con el Amparo 167-2020). Esta ley fue discutida entre la Asamblea y el Gobierno durante seis días en sede legislativa y, finalmente, fue aprobada por aquella a pesar de las protestas de aquel, porque no se habían incluido algunas pequeñas partes de su planteamiento. Ahora bien, esta ley se elaboró antes de la Inc. 21-2020.

Ante este escenario, la Asamblea decidió seguir dos rutas.

En primer lugar, ratificó el DL-648, superando el veto presidencial por inconstitucionalidad, lo que abrió la ruta marcada por la Constitución: ahora, el presidente tiene tres días hábiles para trasladarle esta controversia constitucional a la Sala la que, a su vez, tendría 15 días hábiles para resolver de forma definitiva. No obstante, la Inc. 21-2020 estableció que en casos como este, el traslado, devolución o elevación debe ser de forma inmediata “sin intermediación alguna de —al punto, al instante—”, dado que estamos frente a una emergencia en términos prácticos. El DE-648 entrará en vigencia solo si la Sala la declara constitucional, después de realizar el trámite constitucional respectivo.

En segundo lugar, también aprobó el DL-661, que contiene la “Ley especial de emergencia por la pandemia COVID-19, atención integral de la vida, la salud y reapertura de la economía”. Esta ley, al igual que el DE-648, contiene disposiciones relativas a la emergencia, la cuarentena la reapertura y el retorno pero, a diferencia, no contiene disposiciones sobre la prórroga de plazos, quizá, porque se estaría a la espera de la sanción presidencial del DL-657. En este caso, el DL-661 podría entrar en vigencia, solventando la incertidumbre jurídica actual, tan pronto como el presidente lo sancione, de lo contrario, si se tomase el plazo máximo de ocho días y/o terminara vetándolo, la incertidumbre continuaría.

En lo práctico, la Asamblea decidió ratificar un decreto que, si bien fue discutido con el Gobierno, se elaboró antes de la Inc. 21-2020, y, por el otro, también decidió respaldar una nueva ley que, pese a ser elaborada supuestamente con base en la Inc. 21-2020, no fue discutida con el Gobierno, gracias al juego de la “silla vacía”. No obstante, como se dijo antes, el elemento sustancial que determinaría la aceptación de la nueva ley no es el nivel de acuerdo entre los órganos, más allá de lo que exige el proceso de formación de ley, sino un contenido respetuoso de jurisprudencia constitucional.

En definitiva, el examen sobre el DL-648 por la Sala o la entrada en vigencia del DL-661 es, ahora, una decisión del presidente de la República, y es una decisión importante, porque de ella depende el plan de reapertura económica (rehabilitación de derechos), porque este debe ser gradual tal como lo recomienda la Organización Mundial de la Salud (OMS).

Lo gradual de este plan presupone, en esencia, la suspensión temporal de algunas libertades y derechos, al menos a la circulación, ya que mientras unos sectores reanudan sus labores, otros deben quedarse en casa, esperando su turno. Y, de acuerdo a la Inc. 21-2020, la  suspensión solo puede ser decidida por la Asamblea, en la modalidad del régimen de excepción, es decir, no puede ni debe ser dictada por decretos ejecutivos y si, a pesar de ello, el Gobierno lo hace, tales decretos “no producirán efecto jurídico constitucional alguno”. En pocas palabras, dentro del marco constitucional, no podría haber un plan de reapertura económica gradual sin una ley que lo ampare.

Así las cosas, para superar la incertidumbre jurídica imperante y poder reanudar la vida socioeconómica de forma ordenada, mucho dependerá de la madurez de nuestros funcionarios públicos involucrados: de las decisiones que el presidente tome y la prontitud con que lo haga y/o de la capacidad de reacción de la Sala. Para bien o para mal, la Asamblea ya lanzó su moneda. El tiempo transcurre y el marco jurídico de la pandemia, en su conjunto, ha perdido vigencia o la está perdiendo.

Manuel E. Escalante Saracais

Manuel E. Escalante Saracais

Doctor en Derecho Constitucional y realiza labores de docencia e investigación en materia constitucional y de derechos humanos fundamentales. Actualmente es subdirector del Instituto de Derechos Humanos de la UCA (IDHUCA) y coordinador general del Observatorio Universitario de Derechos Humanos (OUDH).

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