Opinión

Como gato encerrado…

Abelardo Medina Bermejo

Abelardo Medina Bermejo

Coordinador del área de análisis macrofiscal del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi). Es economista guatemalteco de la Universidad de San Carlos de Guatemala, con doctorado en tributación de la universidad Galileo y maestría en finanzas de la Universidad Rafael Landívar; también dispone de especializaciones en política y técnica tributaria; estimaciones tributarias y aspectos internacionales de las administraciones tributarias con énfasis en precios de transferencia.

En la actualidad resulta imposible avanzar con pasos decididos a la sanidad de las finanzas públicas si no se enfrenta un real proceso de discusión sobre derechos y compromisos de los agentes económicos en el país.

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Abelardo Medina Bermejo*

Cuando un docente de Política Fiscal inicia su trabajo con sus estudiantes, trata de dejar claro que el análisis de la función pública debe incluir la evaluación de cinco temas mínimos, a saber: ingresos públicos, gasto público, déficit fiscal, deuda pública y transparencia, todos ellos a partir del alcance de los objetivos que persigue el Estado.  Esto último es de particular importancia dado a que, aunque todos los componentes de las finanzas públicas pueden evaluarse en forma separada, su ejecución carece de sentido si no se enfocan en la consecución de los objetivos que, en la mayor parte de países, se encuentran en la Constitución de la República (CR).  Así, para el caso de El Salvador, el artículo 1 de la CR define con claridad que el fin de la actividad del Estado es la persona humana y está organizado para perseguir el bien común, indicando también  que su obligación es asegurar el bienestar económico, entre otros aspectos de interés; por ello, todo el desempeño fiscal debe estar en función de dicho objetivo, y no del pomposo anuncio del logro de metas intermedias, como la estabilidad de precios o el crecimiento del PIB, que aunque deseables, solo son metas intermedias para el objetivo final de mejorar el bienestar de la población.

En materia estrictamente fiscal y conteste a lo establecido en la CR, se dice que un Estado es suficiente cuando el Gobierno dispone del nivel apropiado de gasto para promover el bienestar de la población, y por supuesto que la suma de los ingresos disponibles sea apropiada para financiar el gasto, de tal forma que no se propicie déficit y acumulación de deuda.  Por ello, para alcanzar suficiencia fiscal en El Salvador las primeras preguntas serían: ¿y cuánto dinero se necesita para financiar las funciones del Estado definidas en la CR? ¿Y en cuánto tiempo se espera que se atiendan las necesidades de la población? ¿Cómo se obtendrán dichos recursos? Por supuesto que todo manejado con transparencia.   

Así, el primer problema fiscal de El Salvador gira en torno a que sus gobiernos centrales han asignado en promedio un nivel de gasto del 21.8 % del PIB para el período 2011-2019, para atender todas las funciones públicas sin tener una real evaluación de cuánto es el monto apropiado para satisfacer las necesidades de la población, y si no se pueden cubrir las mismas (lo que de entrada implica un incumplimiento a lo dispuesto en la CR),  ¿en cuánto tiempo se atenderán? Peor aún, sin tener una evaluación concreta de la eficacia y eficiencia del gasto, dejando espacio a prácticas de corrupción.  Por ello, y  como no se tiene una clara evaluación del impacto del gasto público, todo el mundo discute si es poco o no lo que el Gobierno gasta para financiar las funciones públicas; lamentablemente,  estas discusiones caen en ser solo un intercambio de opiniones dado a que se realizan sin tener parámetros de evaluación concreta. 

El segundo problema está en el hecho que los ingresos totales reportan en promedio 18.4% del PIB para el mismo período, por debajo del monto para financiar el gasto, lo que complementa la figura de insuficiencia fiscal.   Los datos comentados, implican en el período de análisis,  la deuda aumentó 1.4 % en promedio anual, o sea alrededor de 12.6 % del PIB, sin incluir el déficit previsto para 2020 que hasta este momento se calcula  en 11.9 % del PIB, lo que implicaría, sin considerar la dramática caída de la actividad económica para 2020, en un aumento de 24.5 % del PIB de la deuda en la última década.

Gráfica 1.  El Salvador: comportamiento de los ingresos y gastos del gobierno central, período 2011-2020 est.  Cifras en términos del PIB.

Fuente: Icefi a partir de datos oficiales.

La acumulación de la deuda, como se observa, no deriva exclusivamente de un problema coyuntural causado por la pandemia de la COVID-19, que si bien es cierto implicará un impulso significativo a las obligaciones pendientes de pago por el Estado, no es el único elemento de interés en la evaluación estructural de las finanzas públicas salvadoreñas.  Aquí debe recordarse que un país alcanza sostenibilidad fiscal cuando el valor actual de los ingresos totales es similar al valor actual de los gastos totales, en un horizonte de tiempo, por lo que el valor actual de la deuda sería cero en dicho período.   Para el efecto, es claro que El Salvador debe tener una planificación efectiva de largo plazo que no se conforme con el establecimiento de una regla básica de limitación del gasto o de un pronóstico, a veces antojadizo de cuánto debe aumentar la recaudación, sino que debe evaluar realmente la eficacia y eficiencia del gasto público,  y las demandas  de nuevos recursos públicos derivadas, a fin de establecer el camino a seguir para alcanzar la sostenibilidad de la deuda, como paso previo a la reducción de la misma.

Las finanzas públicas del Estado salvadoreño hoy se manejan en un espacio muy limitado, entre tratar de evitar que crezca la deuda, sin discutir mecanismos efectivos para  aumentar la recaudación tributaria, y sin considerar estrategias para hacer más efectivo y eficaz el gasto, por lo que su espacio de maniobra es muy limitado. Lo peor aún es que en muchos casos se ha abandonado la atención a los propósitos establecidos en la CR.  Por ello, en la actualidad resulta imposible avanzar con pasos decididos a la sanidad de las finanzas públicas si no se enfrenta un real proceso de discusión sobre derechos y compromisos de los agentes económicos en el país, por lo que de no enfrentarlo, los actuales y futuros funcionarios de la Hacienda Pública, seguirán administrando un sistema fiscal que se mueve como… un gato encerrado.

Abelardo Medina Bermejo*

Abelardo Medina Bermejo*

Coordinador del área de análisis macrofiscal del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi). Es economista guatemalteco de la Universidad de San Carlos de Guatemala, con doctorado en tributación de la universidad Galileo y maestría en finanzas de la Universidad Rafael Landívar; también dispone de especializaciones en política y técnica tributaria; estimaciones tributarias y aspectos internacionales de las administraciones tributarias con énfasis en precios de transferencia.

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