Opinión

La búsqueda de espacios fiscales para El Salvador empieza ahora…

Abelardo Medina Bermejo

Abelardo Medina Bermejo

Coordinador del área de análisis macrofiscal del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi). Es economista guatemalteco de la Universidad de San Carlos de Guatemala, con doctorado en tributación de la universidad Galileo y maestría en finanzas de la Universidad Rafael Landívar; también dispone de especializaciones en política y técnica tributaria; estimaciones tributarias y aspectos internacionales de las administraciones tributarias con énfasis en precios de transferencia.

El esfuerzo inicia con la discusión y potencial aprobación del Presupuesto para 2021, el cual, tratará de ensamblar un rompecabezas con muchos espacios vacíos y pocas piezas.

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*Por Abelardo Medina Bermejo

Los efectos de la pandemia de la COVID-19 sobre los resultados de las finanzas públicas aún se están percibiendo,  y aun cuando 2020 no ha concluido, se estima que al final del presente año, la deuda pública del sector público no financiero (SPNF) de El Salvador oscilará en alrededor del 92.7 % del PIB, muy por encima de la recomendación que realizó el FMI en su evaluación de Artículo IV de mayo de 2019, en la que considera que el nivel seguro para El Salvador se ubica en 50.0 % del PIB.  Por supuesto, que el salto significativo de la deuda en 2020 fue ocasionado por la conjunción de varios factores, entre los que destacan: la caída significativa del PIB, la drástica disminución de la recaudación tributaria, y  el aumento del gasto para paliar parcialmente los efectos de la pandemia sobre el bienestar de los salvadoreños.  

La tormenta no ha terminado, sin embargo, ante la próxima presentación del Presupuesto del Estado para el ejercicio fiscal 2021, se antoja pensar sobre los propósitos futuros del Ejecutivo para con las finanzas de El Salvador, y los puntos que incluirá la discusión del mismo en el Legislativo. 

El primer punto a considerar,  aun cuando no ha sido presentado el presupuesto, es que la peor decisión política sería la adopción de una estrategia  de austeridad por medio de un drástico recorte de los gastos del Estado, dado a que la misma implicaría una profundización de la crisis económica y social.  Por ello, y sobre todo por el hecho que aún se encuentran latentes algunos de los efectos de la pandemia, la propuesta para 2021 pretenderá reducir el gasto ejecutado en 2020; pero, no lo podrá hacer hasta alcanzar las dimensiones previstas en la ejecución presupuestaria de 2019, cuando reportó un nivel del 25.8 % del PIB para el SPNF, incluyendo el costo previsional que, si bien es cierto que muchas veces se esconde cuando se presentan cifras con y sin el mismo, al final es un compromiso del Estado que debe ser honrado. Por ello, se estima que el gasto previsto para 2020 oscilará en alrededor del 27.3% del PIB, y que este deberá disminuir paulatinamente hasta alcanzar alrededor del 26.4 % en 2023 cuando recupere su ritmo normal, pero ahora incluyendo un mayor pago de intereses por la deuda adquirida en 2020.

Por su parte, los ingresos totales reportarán aún, especialmente en la parte tributaria, los efectos de la pandemia de la COVID-19, que afectarán primariamente la recaudación del Impuesto Sobre la Renta, producto de la disminución de las ventas del período fiscal 2020; por ello, la carga tributaria neta (luego de registrar las devoluciones de impuestos, que normalmente el Ministerio de Hacienda (MH) no contempla en sus presupuestos) alcanzará 16.8 % del PIB. Se estima que los ingresos totales que contemplará el MH en el presupuesto alcanzarán cerca de 21.4 % del PIB, y que los mismos debieran crecer hasta su valor normal, atendiendo  a la eficiencia actual recaudatoria de la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), hasta el 22.2 % en 2023, cuando se reporte nuevamente una carga tributaria neta del 17.6 % (equivalente a una carga bruta del 18.2 %).

Si dichos valores se validan, el déficit fiscal programado para 2021 sería del 5.9 % y el saldo acumulado de la deuda al cierre del próximo año sería del 94.2 % del PIB.  Complementariamente, si los supuestos antes descritos se validan para el periodo 2021-2030, y se mantiene la tendencia del crecimiento del PIB en sus valores potenciales (entre el 2.3 % sugerido por el FMI y el 2.5 % por las autoridades del Banco Central de Reserva), el saldo de la deuda continuaría creciendo hasta reportar 103.9 % del PIB en 2030;  sin contemplar ningún aumento de gastos dirigido a garantizar la atención a los compromisos de Estado contenidos en la Agenda ODS de la UNU

Se estima que las autoridades buscarán pronto la adopción de acciones de política que tiendan a garantizar la sostenibilidad de la deuda, y podrían incluir las propuestas por el FMI en un escenario pre-COVID-19,  que incluyeron la creación de espacios fiscales anuales por 1.9 % del PIB (19.0 % del PIB durante el período 2021-2030), que incluyen aumentos tributarios, contracción de gastos públicos, reducción del pago asociado al sistema previsional y esfuerzos en materia administrativa por la DGII; todo con el propósito de reducir la deuda del Estado hasta 50.2 % del PIB en 2030, a partir del 69.8 % esperado para 2020. Sin embargo, es claro que el Estado debe mantener presente su compromiso con el bienestar de los salvadoreños y la atención a los compromisos de su planificación y la Agenda ODS y no solo adoptar estrategias para garantizar la sostenibilidad de la deuda.

Por ello, para las autoridades hacendarias del país y para los salvadoreños en general, al margen de la filosofía que practiquen (es una cuestión de recursos, no de filosofía), la tarea primaria a partir de este momento se encuentra en el alcance de acuerdos nacionales que garanticen la formación de espacios fiscales, tanto para alcanzar la sostenibilidad de la deuda, como la atención de los compromisos en pro del bienestar de los salvadoreños.

Los espacios fiscales en la práctica pueden devenir de cuatro diferentes mecanismos: a) aumento de ingresos públicos, primariamente en materia impositiva; b) reducción o eliminación de gastos  considerados no esenciales, es decir, aquellos que no contribuyen al bienestar de la población; c) aumento de la eficiencia en los gastos, por medio del fortalecimiento de la transparencia en la ejecución de los recursos públicos, lo que implica un esfuerzo real de combate a la corrupción; y d) la renegociación de la deuda hacia fuentes más baratas, esto es tratando de cambiar paulatinamente de fuentes caras como el sector bancario o los mercados bursátiles, hacia fuentes más baratas, primariamente multilaterales.

El esfuerzo inicia con la discusión y potencial aprobación del Presupuesto para 2021, el cual, tratará de ensamblar un rompecabezas con muchos espacios vacíos y pocas piezas, sin embargo, más importante que el mismo, es encontrar por medio de los grandes acuerdos, aquellos consensos que permitan la identificación de espacios para mejorar el bienestar de la población y la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Abelardo Medina Bermejo

Abelardo Medina Bermejo

Coordinador del área de análisis macrofiscal del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi). Es economista guatemalteco de la Universidad de San Carlos de Guatemala, con doctorado en tributación de la universidad Galileo y maestría en finanzas de la Universidad Rafael Landívar; también dispone de especializaciones en política y técnica tributaria; estimaciones tributarias y aspectos internacionales de las administraciones tributarias con énfasis en precios de transferencia.

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