Opinión

Los ingresos tributarios para 2021 están sobreestimados (pero todavía pueden corregirse)

Ricardo Castaneda

Ricardo Castaneda

@Recasta

Economista salvadoreño graduado de la Universidad de El Salvador. Posee un máster en Gobierno y Gestión Pública en América Latina de la Universidad Pompeu Fabra/IDEC Barcelona y una maestría en Política Mediática, Mapas y Herramientas de la Universidad Complutense de Madrid. Ha sido profesor universitario. Autor de múltiples investigaciones sobre política fiscal, niñez y adolescencia, desarrollo rural, pobreza y desigualdad. Actualmente es economista sénior y coordinador de país para El Salvador y Honduras del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi).

No corregir la sobreestimación de ingresos traerá serias implicaciones, porque habrá líneas de gasto que estarán presupuestadas, pero no tendrán financiamiento lo que significará dejarlas de ejecutar o recurrir más deuda.

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Por Ricardo Castaneda*

El presupuesto público es la principal herramienta que tiene el Estado para cumplir sus obligaciones. Desde un punto de vista político, el presupuesto es donde se plasma las prioridades de un gobierno; es donde se puede observar si el discurso político se concreta en acciones o simplemente se transforma en demagogia. Pero esta arista política no puede estar desconectada de la parte técnica: el presupuesto también es un instrumento técnico, su elaboración debe estar en sintonía con un conjunto de leyes, manuales y procedimientos. Además, está asentando en proyecciones, las cuales deben realizarse con métodos estadísticos fiables.

Por ello, la discusión del presupuesto debe ser abierta y transparente para que los distintos sectores puedan aportar su análisis y recomendaciones. A pesar de que la discusión del presupuesto se hace en el contexto de una crisis política muy fuerte y en medio de un proceso electoral, donde existe la tentación que, ante la falta de argumentos técnicos, se recurra a la descalificación, los centros de pensamiento y la academia tienen la obligación ética de aportar al debate informado, con fundamento y sustento técnico. 

Hace unos días Andreu Bassols, Embajador de la Unión Europea en El Salvador, señalaba en su columna «[…]los laboratorios de investigación social y económica están para pensar y criticar, no para aplaudir. Si esta crítica es objetiva y fundamentada, sirve para mejorar las políticas públicas y ayuda a repensarlas… Para aplaudir ya están los expertos de comunicación de los políticos, las empresas, los candidatos y los gobiernos. Para investigar solo están los periodistas y los tanques de pensamiento. Los primeros, para producir noticias y alertar a la opinión pública; los segundos, para formar e informar, reflexionar y ayudar a los que deciden y definen las políticas públicas». 

El Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) publicó recientemente su primer análisis sobre el proyecto de presupuesto para 2021 para El Salvador, donde se indica que el incremento del gasto social es una decisión plausible, pero alerta que ese incremento es incierto, porque los ingresos tributarios están exageradamente sobreestimados. Y sobre esto último deseo profundizar. 

Un aspecto importante es el escenario macroeconómico, es decir, cuánto se proyecta que va a crecer la economía, ya que eso es un factor importante para determinar cuántos ingresos se piensan recaudar. En la Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto, el presidente del Banco Central de Reserva (BCR) mostró que la proyección de crecimiento real oficial para 2021 era de 3.9 %, y que incluso era una proyección conservadora, pues organismos multilaterales, como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, pronostican un crecimiento de 4.0 y 4.9 %, lo cual es cierto. Sin embargo, esto es así porque ambas entidades pronostican que para 2020 la caída es mayor. Es decir que, si sumamos las proyecciones de ambos años, 2020 y 2021, para el BCR la economía salvadoreña tendría un decrecimiento de 3.6 %, para el Banco Mundial 3.8 % y para el FMI 5.0 %, lo que significa que en realidad la proyección oficial es la más optimista. Esto también se confirma cuando observamos la proyección del PIB nominal para 2021, pues para el BCR es de USD26,467.70 millones, mientras que el FMI estima será USD26,224.000 millones. Lo de elaborar proyectos de presupuestos optimistas ha sido una mala práctica por muchos años, y señalada por el Icefi en múltiples ocasiones.

Estimaciones del crecimiento económico real, 2020-2021

Fuente: Icefi con base en datos del Ministerio de Hacienda, BCR, FMI y BM

Pero el punto medular de la sobreestimación exagerada de ingresos tributarios es lo que se espera recaudar en concepto del impuesto sobre la renta (ISR) y del del impuesto a la transferencia de bienes muebles y a la prestación de servicios (IVA). En el caso del ISR, para 2021 la meta es recaudar USD2,061.2, lo que significa un incremento del 9.8 %, respecto a lo que el Ministerio de Hacienda espera de cierre en 2020. Sin embargo, el impacto en el incremento del desempleo y la caída de las utilidades de las empresas que sucedieron en 2020 se verán reflejados en las declaraciones de impuestos de 2021, por la forma como se cobra el impuesto. Aun así, técnicamente es posible lograr esa meta por medio de medidas administrativas, pero requeriría un esfuerzo sin precedentes, por lo que será muy difícil que se logre. 

Lo más grave es el caso del IVA, porque la meta para 2021 es de USD2,634.5 millones, es decir, un incremento del ¡33.0%!, respecto a lo que el propio Ministerio de Hacienda espera recaudar en 2020. Aun cuando se señale que este incremento será por un efecto rebote, así como por medidas administrativas, técnicamente no es posible alcanzar este monto, a menos de que se esté presupuestando aumentar la tasa de IVA. Y sin entrar a detallar los modelos estadísticos de pronóstico, cualquier persona puede ver una comparación rápida, pues el PIB que se proyecta para 2021 es parecido al de 2018, por lo que la recaudación del IVA debería ser un monto no muy alejado a esa cifra; pero no lo es, por lo que es una proyección técnicamente mal elaborada.

 Recaudación de ISR e IVA, en millones de USD y tasa de crecimiento, 2012-2021

Fuente: Icefi con base en datos del Ministerio de Hacienda y del BCR

En cálculos preliminares, para el Icefi la sobreestimación de ingresos podría rondar los USD625.0 millones, es decir 2.4 % del PIB. Para dimensionar, este monto equivale a la suma de lo presupuestado para 2021, de manera conjunta, de los ramos de Hacienda, Relaciones Exteriores, Trabajo y Previsión Social, Cultura, Economía, Agricultura y Ganadería, Medio Ambiente y Recursos Naturales, Turismo, Vivienda, Desarrollo Local, y, la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, Corte de Cuentas de la República, Tribunal de Servicio Civil, Tribunal de Ética Gubernamental y el Instituto de Acceso a la Información Pública. 

Es decir, no corregir la sobreestimación de ingresos traerá serias implicaciones, porque habrá líneas de gasto que estarán presupuestadas, pero no tendrán financiamiento lo que significará dejarlas de ejecutar o recurrir más deuda, lo que para El Salvador podría tener un costo de oportunidad muy alto. Un costo que, por cierto, siempre lo termina pagando toda la población, especialmente la más pobre. 

El Icefi se pone a la disposición, como siempre lo ha hecho, para ayudar a los tomadores de decisión a corregir los problemas de sobreestimación y los otros detectados en el proyecto de presupuesto, pues está convencido de que, a través de un diálogo maduro, con base en argumentos técnicos, es posible construir una política fiscal para el desarrollo y la democracia. 

Ricardo Castaneda

Ricardo Castaneda

@Recasta

Economista salvadoreño graduado de la Universidad de El Salvador. Posee un máster en Gobierno y Gestión Pública en América Latina de la Universidad Pompeu Fabra/IDEC Barcelona y una maestría en Política Mediática, Mapas y Herramientas de la Universidad Complutense de Madrid. Ha sido profesor universitario. Autor de múltiples investigaciones sobre política fiscal, niñez y adolescencia, desarrollo rural, pobreza y desigualdad. Actualmente es economista sénior y coordinador de país para El Salvador y Honduras del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi).

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