Opinión

Una verdadera reforma integral al sistema de pensiones

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Carlos Eduardo Argueta

Economista, estadístico e investigador. Es licenciado en Economía y máster en Estadística Aplicada a la Investigación por la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA, El Salvador). Autor de múltiples investigaciones académicas sobre mercado de trabajo, sistemas de pensiones, migración y retorno, análisis de opinión pública y macroeconomía aplicada. Becario UCA 2016-2018 y becario Sur Place/Conacyt 2020-2022. Actualmente estudia la Maestría en Economía (con especialización en Teoría y Método de la Economía) en la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).

Requerimos políticos y tomadores de decisiones que sean conscientes de que la reforma integral al sistema de pensiones requiere medidas de corto y largo plazo. Los vacíos de nuestro sistema son problemas multifacéticos y de carácter intergeneracional. Esto exige una visión de país en donde las discusiones sobre la seguridad social adquieran un enfoque de derechos humanos.

Por Carlos Eduardo Argueta*

En los últimos meses, funcionarios, representantes de sindicatos, académicos, generadores de opinión y otros actores han enunciado la necesidad de una reforma integral al sistema de pensiones. Si bien es un fantasma que cíclicamente desaparece y aparece en la agenda mediática, en realidad es un problema que ha afectado a nuestro país desde hace más de tres décadas. Después de dos reformas estructurales (en 1996/1998 y 2017) y otros cambios más puntuales, persisten importantes desafíos previsionales. 

Entre los países con esquema de capitalización individual en América Latina, El Salvador continúa registrando los niveles más bajos de cobertura: solo una de cada cuatro personas trabajadoras cotiza al sistema de pensiones y solo una de cada seis personas adultas mayores cuenta con una pensión. A su vez, las pensiones son bajas: en promedio, una persona que se pensione recibirá solo la tercera parte del promedio salarial de sus últimos 10 años trabajados, esto en gran medida explicado por la baja rentabilidad del fondo y los bajos salarios. Además, nuestro sistema acentúa las desigualdades de género: la probabilidad de que una mujer logre pensionarse es 45 % más baja, respecto a la de un hombre. Muchas investigaciones académicas profundizan en otros problemas estructurales del sistema de pensiones en nuestro país (ver Fundaungo, 2015; Fundaungo y OIT, 2020; Fundaungo, 2020).

Por tanto, la reforma previsional es insoslayable, pero no cualquier tipo de reforma. Necesitamos una reforma integral. ¿Qué aspectos mínimos deben tomar en cuenta los tomadores de decisiones para que su proyecto adquiera, con contundencia, el calificativo “integral”? Aprovecho esta oportunidad para exponer los elementos más relevantes, sin ánimo de ser exhaustivo dado los alcances de este espacio.

En primer lugar, requerimos políticos y tomadores de decisiones que sean conscientes de que la reforma integral al sistema de pensiones requiere medidas de corto y largo plazo. Los vacíos de nuestro sistema son problemas multifacéticos y de carácter intergeneracional. Esto exige una visión de país en donde las discusiones sobre la seguridad social adquieran un enfoque de derechos humanos. Esta administración gubernamental deberá aceptar que tiene el deber de dar los primeros pasos para encaminar la reforma, pero que los resultados finales no se percibirán en tres años. 

En sintonía con lo anterior, el establecimiento de consensos requiere espacios para entablar un diálogo social participativo e informado. El sector público debe liderar esta iniciativa, pero es necesario recalcar que contar con la mayoría de diputados en la Asamblea Legislativa no es excusa para ignorar las opiniones y posturas de otros actores involucrados en el tema: centros de investigación, universidades, sindicatos, sector privado, personas jubiladas, comunidades, organizaciones de la sociedad civil, entre otros. 

Diálogo social no es invitar a actores para presentar lo que las autoridades han diseñado de manera inconsulta, esto no sería más que una falsa validación. Los espacios que fomenta un verdadero diálogo social deben ser permanentes, las participaciones de distintos actores deben empezar desde las discusiones preliminares de las alternativas de reforma, deben permitir que los actores hagan sus aportes, debatan con sustento técnico, posicionen sus preocupaciones, participen en la decisión, den seguimiento a la implementación y brinden retroalimentación. Por eso mismo también debe ser un diálogo informado, basado en sustento técnico, diagnósticos actualizados y estudios actuariales que validen el equilibrio entre los beneficios que se otorgan y la sostenibilidad financiera. Solo el diálogo social legitima las decisiones de política pública.

Una vez garantizado el diálogo social, ¿qué temas son ineludibles en una reforma integral? El primero es el de la cobertura. Para atender este desafío, académicos y tomadores de decisión debemos dejar de ser economicistas. Como sostienen Mesa-Lago y Rivera (2017, p. 33), “hay que cambiar la mentalidad de que la cobertura baja es un problema exclusivo del mercado de trabajo, es necesario mejorar la capacidad del sistema de adaptarse a las condiciones de dicho mercado, con políticas que han sido exitosas en otros países”. 

Muchos colegas proponen que la única forma de ampliar la cobertura es mediante la formalización de la informalidad. Esta es una argumentación ortodoxa que denota falta de creatividad: la formalidad no es un proceso lineal, las transiciones laborales provocan que un trabajador a lo largo de su vida se mueva entre el desempleo, la informalidad, la inactividad y la formalidad, en distinto orden a lo largo de su ciclo de vida. Si bien es importante la creación de empleo formal, la reforma integral debe considerar el diseño e implementación de medidas que faciliten la incorporación de informales durante esta situación laboral, como los monotributos: mecanismos simplificados de pago en donde personas en la informalidad aportan a la seguridad social, acumulando ahorros para el futuro. Países como Uruguay, Argentina y Brasil usan estas medidas, con diferentes finalidades y niveles de éxito. Esto requiere voluntad técnica y política, pues ha habido trabajadores históricamente excluidos: ¿sabían que el artículo 9 de la ley SAP mandata el diseño de un reglamento especial para la afiliación de trabajadores domésticos y agrícolas, pero que a más de 25 años este jamás fue diseñado?

Las fallas administrativas también afectan la cobertura. Actualmente hay una brecha de más de 100,000 trabajadores que cotizan al sistema de salud, pero no al previsional, cuando la ley exige que todo trabajador debe aportar a ambos esquemas. La reforma de 2017 estableció la creación de una base de datos única para cotejar y recortar esta brecha, pero a casi cuatro años la Superintendencia del Sistema Financiero no la ha puesto en marcha y se desconoce su nivel de avance. Algunos estudios proponen, además de esta base, analizar la pertinencia de establecer mecanismos de recaudación centralizada de aportes de seguridad social, pues esto permitiría identificar y corregir evasión y mora previsional con más rapidez.

¿Qué se puede hacer para proteger a la población adulta mayor que carece de pensión? Actualmente la pensión básica universal (PBU) brinda una transferencia a personas adultas mayores (PAM) de 70 años que no cuentan con una pensión. Sin embargo, solo cubre al 3 % de la PAM. Es necesario el diseño, implementación y evaluación de programas similares que brinden pensiones no contributivas a personas que no tienen pensión y están en condiciones de pobreza, pero con mecanismos de focalización transparentes que den cuenta de cómo se seleccionan a los potenciales destinatarios. 

En cuanto a los beneficios que brinda el sistema, las bajas pensiones se explican por la baja rentabilidad que genera el fondo de pensiones y los bajos salarios en el país. Si bien la rentabilidad es una variable de mercado que no puede ser controlada, se requiere que la reforma integral incluya medidas para desconcentrar la cartera de inversiones (actualmente el 80 % está invertido en instrumentos públicos) y que se incentive la creación de multifondos, con un equilibrio adecuado entre rentabilidad y riesgo. Atender la problemática salarial, por otro lado, es una situación más compleja, deben diseñarse medidas de largo plazo para facilitar el empleo juvenil, políticas macroeconómicas de fomento de inversión y empleo, políticas salariales acorde a la meritocracia y revisiones técnicas del salario mínimo. Ante esto último, los planteamientos técnicos no pueden “valerle un comino” a ningún funcionario.

Muchas personas deben estarse preguntando: ¿Sistema público o privado? ¿Régimen de reparto, mixto, paralelo o de capitalización individual? La entidad que administra los ahorros previsionales y la forma en cómo se gestionan los recursos siempre serán temas de carácter técnico e ideológico en las reformas previsionales. En este punto vale aclarar que no existe un esquema mejor que otro, depende del contexto de cada país. Los esquemas de reparto enfrentan dificultades en poblaciones envejecidas, los sistemas de capitalización individual carecen de solidaridad y son ineficientes en ante la presencia de altos niveles de informalidad (en El Salvador existe el único duopolio de AFP de América Latina, ambas han cobrado siempre la máxima tasa de comisión que la ley les permite). El régimen que se elija deberá surgir de la maximización de acuerdos sociales, ser sustentado por estudios técnicos actuariales y poniendo como prioridad a la población trabajadora.

La sostenibilidad financiera-actuarial del sistema también es una arista fundamental. No se puede aprobar medidas sin un estudio previo que dé cuenta de los costos de corto y largo plazo, sin que se garanticen fuentes sostenibles para financiarlas. La situación financiera del sistema para los próximos años está comprometida: una valuación actuarial hecha en marzo 2020 (previo a la pandemia por COVID-19) por la Superintendencia del Sistema Financiero muestra que la Cuenta de Garantía Solidaria (CGS) entrará en déficit en 2028. Es importante aclarar que esta estimación no toma en cuenta el incremento a la pensión mínima vigente desde este año, que representará más presiones para la CGS. En suma, toda reforma integral deberá incluir estudios actuariales que muestren el balance entre los beneficios que otorga el sistema y las obligaciones financieras de largo plazo.

Finalmente, será necesario implementar medidas afirmativas para reducir brechas de género: en algunos países, por ejemplo, se otorga un bono de maternidad a las mujeres que salen del mercado de trabajo para atender a sus hijos durante el primer año. Estas medidas son necesarias dado que nuestro sistema de pensiones intensifica las desigualdades del mercado de trabajo. ¿Cómo financiar estas medidas? Se requiere buscar los espacios fiscales. Por tanto, no es posible una reforma integral al sistema de pensiones sin una reforma fiscal que surja de acuerdos entre los sectores involucrados. Además de combatir paulatinamente la evasión fiscal, revisar y ajustar el gasto tributario y establecer mecanismos que agilicen la recaudación fiscal, es necesario discutir la incorporación de impuestos predial y al patrimonio, que permitan poco a poco que el sistema tributario sea progresivo y generar efectos redistributivos a favor de las personas más pobres. 

Esta administración gubernamental tiene una gran oportunidad para dar los primeros pasos que nos dirijan a un sistema de pensiones más justo y solidario. Es imprescindible, por tanto, que se dé a conocer el anteproyecto de ley, el diagnóstico base, su respectivo estudio actuarial y los mecanismos de discusión y diálogo social. ¿Propondrán la reforma previsional que merecemos y que necesitamos como salvadoreños? Esperemos conocer pronto esta respuesta.

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Carlos Eduardo Argueta

Economista, estadístico e investigador. Es licenciado en Economía y máster en Estadística Aplicada a la Investigación por la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA, El Salvador). Autor de múltiples investigaciones académicas sobre mercado de trabajo, sistemas de pensiones, migración y retorno, análisis de opinión pública y macroeconomía aplicada. Becario UCA 2016-2018 y becario Sur Place/Conacyt 2020-2022. Actualmente estudia la Maestría en Economía (con especialización en Teoría y Método de la Economía) en la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).

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