Opinión
Una estimación de la evasión del ISR de las personas jurídicas
Abelardo Medina
Coordinador del área de análisis macrofiscal del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi). Es economista guatemalteco de la Universidad de San Carlos de Guatemala, con doctorado en tributación de la universidad Galileo y maestría en finanzas de la Universidad Rafael Landívar; también dispone de especializaciones en política y técnica tributaria; estimaciones tributarias y aspectos internacionales de las administraciones tributarias con énfasis en precios de transferencia.
El Ministerio de Hacienda reporta que ha disminuido el nivel de evasión en el IVA, lo que definitivamente es aplaudible, sin embargo, ni presenta la estimación de la evasión del ISR ni reporta algún plan concreto para reducirla.
Por Abelardo Medina*
Para efectos tributarios, las rentas de las personas corresponden a todos los ingresos obtenidos por los individuos y que les permite sufragar los gastos de consumo y la acumulación de patrimonio durante un período de tiempo. Esta definición amplia deja claro que las rentas no derivan únicamente de la remuneración a los factores de producción (las llamadas rentas económicas) y que devienen en la forma de ganancias, salarios, intereses y arrendamientos, sino que también proceden de otros mecanismos de enriquecimiento, entre las que destacan los ingresos por herencias, legados y donaciones; los derivados del azar; los ingresos de capital y las remuneraciones otorgadas en especie.
Una de las mejores expresiones teóricas de este concepto, lo dieron a conocer Robert M. Haig y Henry Simmons que definieron a las rentas de las personas por medio de la expresión R = C + ∆P, en donde R equivale a la suma total de los ingresos o rentas; C el consumo que realizan y ∆P el incremento al patrimonio en un período de tiempo. Por ende, la sumatoria de los incrementos al patrimonio acumulados en el tiempo evidencian lo que las personas denotamos popularmente como riqueza. Siguiendo este patrón, para lograr una aplicación tributaria exitosa sobre las rentas de los individuos, debieran ser gravados todos los ingresos que producen una acumulación de patrimonio o que permiten el consumo de las personas.
Lamentablemente, es sumamente difícil la aplicación del modelo global de Haig y Simmons, especialmente por falta de información, y aun cuando sería deseable por justicia tributaria, otros factores como la debilidad de las administraciones tributarias, el desconocimiento teórico de los legisladores y los intereses, tanto de los grupos de presión como de los mismos miembros de las Asambleas Legislativas, han producido que la legislación de los ISR de la región grave las rentas por medio de un sistema cedular, que considera en forma aislada cada una de las rentas económicas y de las otras rentas obtenidas. Esta situación produce prácticas de arbitraje, distorsión en la toma de decisiones de los agentes económicos, posibilidad de eludir y evadir las obligaciones tributarias y, muy importantemente, inequidad horizontal.
Una de las “cédulas” más importantes del ISR de los países de la región y de El Salvador en particular es la del régimen que grava las actividades lucrativas de las personas jurídicas que, aprovechando en su totalidad el velo corporativo, se ha convertido en el segmento más importante de recaudación de este impuesto, bajo el supuesto que, al gravar las mismas, se está gravando el enriquecimiento de las personas individuales, lo cual obviamente no es correcto. En el caso de El Salvador, los datos del Ministerio de Hacienda (MH) para el período 2014-2018, muestran que el 58.5 % de la recaudación del ISR deviene del régimen de personas jurídicas, el 21.9 % del de los asalariados y 19.6 % del aplicado a personas naturales con otras rentas. La importancia del ISR para personas jurídicas se ha mantenido relativamente constante en los últimos años, sin embargo, lo anterior no representa que el mismo se encuentre bien administrado por las autoridades fiscales del país.
El Salvador: Estructura de la recaudación del ISR por tipo de agente económico, período 2014-2018
Fuente: Ministerio de Hacienda
Para tratar de medir la eficiencia en la administración del ISR se pueden utilizar los parámetros de la productividad y por supuesto el nivel de incumplimiento tributario o de evasión, que son utilizados internacionalmente como referencia.
La productividad se puede obtener de la relación entre el valor efectivamente recaudado y el valor potencial a recaudar si todo el excedente de explotación fuera gravado a la tasa estatutaria vigente. El cálculo realizado muestra que la productividad presenta un nivel medio de 26.8 % del total, para el período 2014-2018 lo que denota que el ISR que no es recaudado, tanto por tratamientos tributarios preferenciales o por evasión, alcanza en promedio el 73.2 % del potencial teórico. En forma complementaria, y para calcular la evasión, aunque sea de una forma muy rudimentaria, al potencial teórico del ISR debe sustraérsele el gasto tributario derivado de tratamientos tributarios especiales a las empresas, el cual durante el período 2014 a 2017, de acuerdo con los datos del Marco Macrofiscal de Mediano y Largo Plazo 2019-2029 (MMFMP 2019-2029), alcanza en promedio anual USD 227.4 millones. Así, si se utiliza el promedio del gasto tributario de 2014 a 2017, como aproximación para el de 2018, se obtiene que el incumplimiento o evasión del ISR para dicho año se ubicó 70.8 % del potencial teórico; además, se puede establecer que dicho porcentaje de evasión tributaria en el ISR alcanzó en promedio 70.9 % del potencial durante el período 2014-2018.
Los datos anteriores permiten concluir que el nivel de incumplimiento tributario es convergente con la estabilidad de la participación del ISR de personas jurídicas dentro del total recaudatorio, destacando como tal la inexistencia de mecanismos, especialmente de control y fiscalización, que haga mejorar su eficiencia recaudatoria. Aun así, el nivel de evasión o incumplimiento tributario calculado es apenas una aproximación preliminar, aunque muy cercano al valor real. Para afinar el cálculo deben incluirse otros elementos de información que no se disponen en forma pública, como el tratamiento de las pérdidas de las empresas, las deducciones que permite la legislación tributaria que no son necesarias para generar el excedente de explotación, y de otros tratamientos especiales que incorpora la legislación tributaria.
De todas formas, y al margen del necesario afinamiento de los datos, el cálculo preliminar muestra sin dudas, que el nivel de productividad del ISR para personas jurídicas en El Salvador es sumamente bajo, lo que implica altos niveles de evasión, por lo que se hace indispensable el combate frontal a los flujos ilícitos de capital, a la informalidad económica, al contrabando, a la no facturación y a todos los tipos de defraudación existente.
El MH reporta en su MMFMP 2019-2029 que ha disminuido el nivel de evasión en el IVA, lo que definitivamente es aplaudible, sin embargo, ni presenta la estimación de la evasión del ISR, ni reporta algún plan concreto para reducirla. Por ello, y especialmente ante la necesidad de recursos financieros para tratar de paliar el crecimiento de la deuda, se hace indispensable y urgente la reducción de la evasión de dicho impuesto, con el propósito concreto de no de afectar a los empresarios honestos, y avanzar hacia el cumplimiento de la premisa de “que cada uno pague su justa parte”.
Abelardo Medina
Coordinador del área de análisis macrofiscal del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi). Es economista guatemalteco de la Universidad de San Carlos de Guatemala, con doctorado en tributación de la universidad Galileo y maestría en finanzas de la Universidad Rafael Landívar; también dispone de especializaciones en política y técnica tributaria; estimaciones tributarias y aspectos internacionales de las administraciones tributarias con énfasis en precios de transferencia.
