Ilustración/Leonel Pacas

La trampa de los incentivos fiscales en El Salvador

Los incentivos fiscales son exoneraciones de impuestos que el Estado salvadoreño otorga, por ley, a empresas de distintos rubros para que consideren atractivo invertir en El Salvador. La idea es que esos millonarios impuestos que ahorran las empresas puedan generar desarrollo económico en el país, empleo y una mejor calidad de vida para los salvadoreños. Pero ocurre lo contrario: el país sacrifica lo que podría recibir en impuestos y eso, consecuentemente, se traduce en desigualdad porque hay menos recursos para invertir en salud, educación, vivienda y otros rubros. La mayoría de las empresas que reciben incentivos fiscales ya han sido denunciadas por atropellar derechos laborales y depredar el medio ambiente. El Estado es benefactor de las empresas cuando les otorga incentivos fiscales, pero es verdugo de los ciudadanos cuando se trata de cobrarles IVA, la renta y otros impuestos. 

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Por Xenia Oliva

Por Xenia Oliva

@begoliva

La industria de las energías renovables se ha impuesto sobre los derechos y los medios de subsistencia de los salvadoreños, principalmente de las comunidades indígenas de Nahuizalco, Sonsonate. Los proyectos hidroeléctricos de la zona han mantenido por años un mismo modelo de funcionamiento: usar los terrenos que fueron de los pueblos indígenas, incluso aquellos considerados como “sitios sagrados”; forzar cambios en los cauces de los ríos y realizar actividades que han llevado a que algunos se sequen, sin tener en cuenta que son la base del sustento de las familias de la zona. 

Uno de esos casos es el protagonizado por la empresa Sensunapán S.A de C.V., que con su nuevo proyecto hidroeléctrico, denominado “Pequeña Hidroeléctrica Nuevo Nahuizalco II”, ha llevado inquietudes e incertidumbre a las comunidades del lugar, tal como lo investigó y publicó GatoEncerrado. Los líderes indígenas, preocupados por más explotación del agua del río Sensunapán que abastece a sus comunidades, denunciaron públicamente que este sería el octavo proyecto hidroeléctrico en la zona.

Esta situación, además, se suma a una serie de dificultades que los pobladores de las comunidades de Mirazalco y Cusamaluco experimentaron antes de la cuarentena obligatoria tras la pandemia por COVID-19, cuando personal de la Central Hidroeléctrica de Juayúa bloqueó los caminos comunales que unían a las comunidades. La hidroeléctrica Juayúa es una de las siete que explotan el agua del río Sensunapán. El bloqueo afectó, sobre todo lo demás, el acceso a los cultivos de la población indígena que aún acarrea el trauma e impunidad de la masacre de 1932. Los pobladores contaron a GatoEncerrado que la zona donde está la central es donde se encontraban cadáveres de las víctimas del etnocidio, por lo que era considerado un “lugar sagrado” para ellos, pero que ha sido profanado desde la intromisión de la central. 

El Estado ha fallado en verificar que este tipo de proyectos afecten a las comunidades de la zona, pero sí ha sido el gran benefactor de esta industria con la Ley de Incentivos Fiscales por “fomentar las energías renovables para generar electricidad”. En 2012, el Ministerio de Hacienda certificó al “Proyecto Hidroeléctrico Juayúa” de la sociedad Hidroeléctrica Juayúa S.A. de C.V. como un proyecto generador de energía eléctrica, por lo que acordó otorgarle una serie de incentivos para su funcionamiento. 

En el acuerdo publicado en el Diario Oficial del 10 de septiembre de 2012, Hacienda informó que la Hidroeléctrica Juayúa S.A. de C.V. sería beneficiada con la exoneración por 10 años del pago de impuesto sobre la renta. Tampoco deberá pagar por 10 años el pago de los derechos arancelarios de importación de maquinaria, equipos, materiales e insumos a usar para la construcción de las obras. La hidroeléctrica también tiene el beneficio de no tener que pagar ningún tipo de impuesto sobre los ingresos de sus ventas de  “Reducciones Certificadas de Emisiones”. 

La estrategia de brindar incentivos fiscales no es exclusiva para el rubro de las empresas que producen energías renovables. La ley, por supuesto, es más amplia e incluye a muchos más rubros que también han sido beneficiarios. 

Durante los últimos años, los incentivos fiscales se han mantenido como una táctica en la búsqueda del crecimiento económico del país, pese a que economistas consideran que es una estrategia de visión limitada. El mecanismo de los incentivos fiscales no solo arrastra problemas de gobernanza y transparencia, sino que también puede llegar a provocar un incremento en la desigualdad debido al sacrificio en tema de impuestos al que se exponen los países. Este sacrificio de impuestos termina debilitando los presupuestos para la inversión en educación o salud, entre otros.  

Los incentivos fiscales son exenciones que se otorgan a las empresas, comúnmente son exoneraciones al pago de impuestos sobre la renta y también pueden ser exenciones de impuestos a la importación. En pocas palabras, el objetivo de este mecanismo es volver atractivo al país para atraer la inversión al permitirle a una empresa o a un inversionista no pagar impuestos.

 

Los agricultores deben pasar sus cargas por encima del cerco metálico que ha instalado la Central Hidroeléctrica de Juayúa. Pedro Rodríguez, líder indígena, se hirió la mano tratando de pasar un trozo de madera. Foto/ Émerson Flores.

El Ministerio de Hacienda registró, entre el año 2016 hasta febrero de 2020, un impacto tributario de $133,987,045.92 en proyectos enfocados en energía renovable que fueron beneficiados con incentivos fiscales. Es decir, en ese período El Salvador hizo el sacrificio de no recibir esa cantidad de impuestos. El proyecto en el que se determinó el impacto tributario más alto fue en la “Planta solar los remedios”, de la empresa Acajutla Energía Solar I, LTDA. de C.V., con un impacto tributario de más de  $50,740,000.00. En este caso, el monto de la inversión en el proyecto también fue por más de $50 millones.

Pese al exuberante sacrificio que ha realizado el país en estos proyectos, no es posible conocer con facilidad cuáles han sido los beneficios y las retribuciones a la economía del país que estos proyectos han traído, más allá de la inversión inicial. De hecho, en otros proyectos millonarios de sectores como turismo, agricultura y zonas francas, las entidades que autorizaron la entrega de los incentivos no determinaron cuál fue el impacto tributario en dichos casos.

Lourdes Molina, economista sénior del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI), explicó a GatoEncerrado que el tema de los incentivos fiscales es complejo ya que “perfora el sistema tributario”. Para ella, incluso, es válido pasar de llamarlos incentivos a privilegios, ya que de alguna forma son exenciones que llegan a otorgarse basados prácticamente en un acto de fe de que darán pie a un crecimiento económico, que eventualmente se derramará al resto de la población a través de beneficios como un aumento en la generación de empleos. Molina fue enfática en señalar que el mecanismo de entrega de incentivos fiscales no se traduce automáticamente en mayor inversión y empleo.

“Tener los privilegios fiscales como estrategia, como apuesta principal para la atracción de inversiones al país es quizá el primer error, porque no hay evidencia sustantiva que me permita afirmar eso”, expuso Molina.

La enraizada idea de que al proveer incentivos fiscales, habrá más inversión que se traducirá en más empleo, parte de supuestos ya que no es automático que las inversiones en los sectores a los que se brindan incentivos se traducen en mayor crecimiento económico.

“Desde Icefi señalamos que es una visión errada de cómo hacer política pública que no es automática esa generación de crecimiento económico, ni esa repartición de beneficios entre la sociedad. Hay que ver todas las dimensiones. La política pública debe ser integral. Otorgar un incentivo, pero garantizar que eso va a generar bienestar social porque va a haber respeto irrestricto de la garantía de las personas”, dijo Molina.  

Añadió que, desde un inicio, es importante reconocer que un inversionista puede que no solo base su decisión en el no pago de impuestos, sino también en otros factores más estructurales del país. Por ejemplo, si existe personal capacitado para la actividad económica que desempeña dicha empresa o si hay potenciales consumidores del producto o servicio en ese país, así como si existen trámites burocráticos o inestabilidad política.

“Sin embargo, esta estrategia se ha utilizado para atraer inversión en la mayoría de países de Centroamérica, incluyendo El Salvador. Ahora bien, de esta estrategia no hay evidencia que nos permita afirmar que efectivamente otorgar esos incentivos tributarios se traduce en mayor atracción de inversión extranjera directa ni mayor generación de empleos”, señaló Molina.

Rommel Rodríguez, economista de la Fundación Nacional para el Desarrollo (Funde), concordó en que estos proyectos deberían estar sujetos a una fiscalización de éxito y ver si se están dando los resultados esperados. 

Rodríguez señaló que, de parte del Estado, el único estudio que se ha realizado sobre los resultados de los incentivos fiscales fue publicado por el Ministerio de Hacienda en 2018. El documento “Consultoría para cuantificar la eficiencia de los incentivos fiscales de El Salvador” se publicó en el marco del estudio del anteproyecto de Ley de la Zona Económica Especial de la Región Sur Oriental de El Salvador (LZEE). Esta ley implicaba una forma aún más agresiva de otorgar incentivos fiscales para atraer inversiones y generar empleos. Sin embargo, Rodríguez señaló que la forma en cómo se realizó la medición en el estudio era cuestionable ya que no aplicaba adecuadamente los estándares internacionales. 

El Icefi realizó un análisis sobre este estudio y determinó que no reunía “los elementos técnicos necesarios para tomar como válidas las conclusiones de que los incentivos han sido exitosos en El Salvador”.

Uno de los estudios más precisos que se han realizado sobre la eficacia de los incentivos fiscales fue elaborado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El documento titulado “La eficacia de los incentivos fiscales. El caso de las zonas francas de exportación de Costa Rica, El Salvador y República Dominicana” fue publicado en 2015 y concluyó que, en el caso de las grandes empresas de las zonas francas, no existen diferencias entre las empresas con y sin beneficios respecto a sus utilidades.

El estudio también indicó que: “las regresiones en niveles muestran que las empresas que recibieron los beneficios del régimen de zonas francas tienen ventas menores que las empresas del grupo de control pero no se observan diferencias en la utilidad / ventas”. Lo que significa que las empresas que pagan impuestos en las zonas francas mostraban mejores resultados en su crecimiento que las que recibían las exenciones del Estado. 

Carmen Aída Lazo, economista y decana de la Escuela Superior de Economía y Negocios (ESEN), describió la dependencia de los países de la estrategia de los incentivos fiscales como una “carrera hacia el fondo”. Al no haber una coordinación a escala internacional, con reglas claras sobre el tema, los países comienzan a competir entre sí para ver quiénes tienen las condiciones más atractivas, lo que les lleva de una forma a correr hacia abajo, brindando más exenciones e incentivos sin mayores requisitos para las empresas e inversionistas.

“En algunos casos, es como que el incentivo fiscal suple o trata de sustituir la falta de competitividad. Muchas veces se dice que esto ha provocado un incremento en la desigualdad porque permite que muchas inversiones paguen menos impuestos de los que deberían”, sostuvo Lazo.

Además de la falta de evidencias que permitan afirmar que otorgar incentivos tributarios se traduce en mayor inversión extranjera directa, en mayor creación de empleos y en crecimiento económico, este tipo de políticas también tienen problemas de raíz en materia de gobernanza. Molina señaló que lamentablemente hay poca transparencia en la forma en cómo se decide otorgar estos incentivos.

Para Molina es necesario que desde el momento en que se explore brindar incentivos tributarios a un sector, todo debería estar justificado tras una serie de estudios técnicos que logren demostrar cuáles serán los beneficios de otorgar esos incentivos, pero también que se determinen los costos; por ejemplo, la cantidad de impuestos que se dejarán de recibir. Que se haga una verdadera evaluación de cuáles son los costos y los beneficios.

“No siempre se hace así, usualmente obedece más a criterios políticos, negociaciones políticas de los sectores económicos que van a ser beneficiados. No hay transparencia en el proceso de diseño, aprobación y negociación de esos incentivos y este desafío permanece incluso después de que ya han sido aprobados”, expuso Molina.

Desde Icefi se ha realizado una serie de investigaciones y análisis al tema de los incentivos tributarios en la región Centroamericana, donde los problemas en el tema de gobernanza y transparencia salen a relucir.

Aunque, a diferencia de otros países en la región, en El Salvador sí se puede conocer quiénes son los beneficiarios de estos incentivos, la gobernanza siempre es débil, ya que no hay una sola institución que tenga un registro de todos los beneficiarios de incentivos en el país. Por ejemplo, aunque Hacienda es quien da la firma final, no tiene precisamente los datos de cada uno de los beneficiarios de sectores que corresponden a Turismo o a Agricultura.

Pese a que Hacienda es el ente rector en materia de impuestos y política fiscal, los incentivos se crean en varias leyes, en varios cuerpos legales, y luego cada uno de estos se pone como responsable de los incentivos a una institución pública diferente, entre los que están los ministerios de Agricultura, Turismo, Hacienda y Economía.

“Luego también Hacienda no tiene o, por lo menos no públicamente, las estimaciones de lo que se conoce como gasto tributario, al final tenemos varios incentivos vigentes en el país, pero no sabemos cuánto dejamos de recibir”, dijo Molina y añadió que a nivel internacional hay países que mantienen la buena práctica de dar a conocer cuánto dejarán de percibir en gastos tributario.

A esta situación se suma el hecho de que el esquema de los incentivos fiscales en Centroamérica, incluyendo a El Salvador, no contempla restricciones o penalizaciones para que las empresas beneficiarias respeten el medio ambiente o los derechos laborales de sus empleados.

“A veces se menciona que no podrán ser sujetos de esos incentivos las actividades que provoquen daño ambiental, pero queda muy ambiguo porque ni la ley ni el reglamento de la ley establece qué es daño ambiental ni quién debe verificar si una empresa o sector debe supervisar que no haya daño”, explicó Molina.

La empresa Cardedeu S.A. de C.V. ha crecido en la zona de la comunidad Santa Mónica, en el lago de Coatepeque, mientras que los pobladores siguen a la espera de oportunidades laborales y mejoras a las condiciones de la colonia. Foto/Carolina Amaya.

En el caso del respeto a los derechos laborales para los trabajadores de empresas en las zonas francas o que brindan servicios internacionales, como call centers, Molina consideró que la misma institucionalidad salvadoreña no tiene la capacidad para verificar con rigurosidad que no haya violación a los derechos laborales.

Molina también señaló que no suele darse a conocer el proceso de negociación entre una empresa o inversor con las instituciones públicas para ser beneficiario de este tipo de incentivos. 

“En ese proceso no hay estudios técnicos, ese proceso también se lleva a cabo sin conocer verdaderamente cuáles son los potenciales beneficios que se esperan, ni cuáles son los costos, la pérdida de recursos que se espera que ese privilegio vaya a causar. Ya una vez aprobado y entrado en vigencia, en muchos casos no se conoce quiénes son los beneficiarios de esos incentivos. No hay un proceso de evaluación”, dijo Molina.

La economista Lazo agregó que debido a que “el incentivo fiscal es un sacrificio para el Estado, se tiene que buscar que sea una inversión que valga la pena”.

Para José Luis Magaña, de Panorama Económico, el problema con el modelo actual de la estrategia de incentivos fiscales es que se busca “generar una competitividad ficticia a través de ofrecer salarios bajos, impuestos bajos”. 

Sostuvo que ha habido casos de maquilas en zonas francas que tienen 6 mil trabajadores y argumentan que tienen derecho a los incentivos ya que generan empleos, pero que al indagar en las condiciones laborales se encuentran con que pagan salarios menores al mínimo al maniobrar las jornadas laborales de tal forma que no se llegue a las horas necesarias para calificar al salario mínimo. 

Magaña también señaló que no existe una contabilidad exacta de cuánto deja de recibir el país en impuestos a través de estas exenciones brindadas, solo hay estimaciones del gasto tributario. 

El Marco Fiscal de Mediano y Largo Plazo publicado por el Ministerio de Hacienda en 2019 estimaba que había un gasto tributario de $873,932,487. El gasto tributario son los ingresos que deja de percibir el Estado por las exenciones fiscales. El monto del gasto tributario para las zonas francas, DPA y servicios internacionales es de $125,759,823.41.

Al hacer un balance de los montos entre las exenciones tributarias a beneficio de los hogares y cuántas son para las empresas, “el 18 % de los ingresos que deja de percibir el Estado son para perdonarle impuestos a los hogares y el 82 % es para perdonarle impuestos a las empresas”, dijo Magaña. 

Con relación a los problemas de gobernanza y transparencia, la economista Lazo sostuvo que los gobiernos tienen la responsabilidad de establecer los requisitos de operatividad para que estos procesos sean transparentes.

Lazo tuvo la oportunidad de participar en la construcción del Fondo Apuesta por Inversiones de Fomilenio II, donde el tema de gobernanza estaba adecuadamente fundamentado; es decir, estaba contemplado que las empresas que buscaban recibir incentivos fiscales deberían cumplir con una serie de requisitos.

Lazo expresó que se planteó que este documento, con un esquema muy claro sobre las políticas de incentivos fiscales, fuera trasladado a Bandesal para que desde ahí se continuara el uso de este reglamento. 

GatoEncerrado solicitó una entrevista con el representante de Fomilenio, pero no hubo una respuesta clara a la solicitud. No obstante, Icefi ha reiterado la urgencia de que los países adecuen sus políticas públicas para que no solo se enfoquen en el crecimiento económico, dejando de lado la justicia social o sostenibilidad ambiental, aumentando los privilegios solo para un pequeño sector.

El coordinador de país para El Salvador y Honduras del Icefi, Ricardo Castaneda, consideró que en este tema existe una paradoja: el país nunca ha tenido planes de gobierno de largo plazo, solo suele haber planes quinquenales y nunca se han implementado planes de desarrollo para 20 a 50 años, pero sí ha habido un consenso entre las distintas gestiones que la apuesta para el país sean los incentivos y el rubro de las zonas francas. 

“Los regímenes acordados han permitido que empresas de las zonas francas por décadas no paguen impuestos”, indicó Castaneda y añadió que en el país no se ha logrado incrementar la inversión extranjera directa, en cambio ha sido el país de Centroamérica con menor crecimiento y el sector de las zonas francas ha tenido un menor dinamismo. 

“Damos privilegios en países donde cada centavo cuenta y no rinden cuentas”, agregó la economista Molina.

GatoEncerrado también solicitó una entrevista con funcionarios del Ministerio de Hacienda para conocer el plan de la gestión actual con respecto al tema de los incentivos, pero no hubo respuesta. Castaneda señaló que en el Plan Cuscatlán, el plan de gobierno de Nayib Bukele, se planteó la creación de una Ley Integral de atracción de inversiones, en la que empresas de distintos sectores, no solo las incluidas actualmente en las leyes, pudieran aplicar a las exenciones fiscales. 

Para Castaneda es importante que se haga una reevaluación sobre el uso de los incentivos fiscales como estrategia para generar desarrollo económico. 

“Si hay sectores que no están pagando impuestos significa que otros sectores son los que lo van a estar pagando por ellos, y tal como está diseñado el sistema tributario en El Salvador, esos sectores son las personas más pobres”, dijo Castaneda.

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