Foto/Emerson Flores

Presupuesto 2021, "el milagro salvadoreño" inviable

El Gobierno salvadoreño apuesta por aumentar en 2021 el gasto en salud, educación y seguridad para enfrentarse a la crisis que dejó la pandemia de COVID-19. Sin más garantía que sus propias cuentas, el Ministerio de Hacienda apuesta a incrementar la deuda al 95.6 % del Producto Interno Bruto (PIB) para lograr el “milagro salvadoreño”, como el ministro Alejandro Zelaya le llama, con un presupuesto que será difícil de aprobar e imposible de cumplir, según advierten diputados, economistas y calificadoras de riesgo.

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Por Gabriela Villarroel

Por Gabriela Villarroel

El Gobierno del presidente Nayib Bukele busca aumentar la inversión social a niveles sin precedentes en 2021, elevando los presupuestos de educación, salud, seguridad y defensa. Sin embargo, los economistas prevén que será difícil de lograrlo debido al crecimiento de la deuda, una sobreestimación de cuánto dinero recibirá Hacienda el próximo año y la omisión de otros gastos obligatorios en el proyecto del Presupuesto General de la Nación de 2021.

El consenso entre analistas económicos y organizaciones de la sociedad civil es que el presupuesto está inflado en los gastos y es irrealista en los ingresos. Pese a los señalamientos, la administración Bukele proyecta que recibirá $6,111.3 millones en ingresos y gastará $7,453.5 millones. Los $1,342.2 millones faltantes los cubrirá gracias a la colocación de deuda en el mercado internacional. 

El Ministerio de Hacienda se mantiene positivo. Para el próximo año prevé que el Producto Interno Bruto (PIB) —es decir, el total de bienes y servicios que produce el país—, crezca un 3.9 %, y con esto se incremente la recaudación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en un 33 % y  el Impuesto Sobre la Renta (ISR) en 9.8 %, estimaciones que según el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), la Fundación Nacional para el Desarrollo (Funde), y la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (Fusades) son demasiado optimistas.

Para el titular de Hacienda, Alejandro Zelaya, “este es el presupuesto para empezar a construir el milagro salvadoreño, con un enfoque social y que viene a cubrir las amplias deudas que ha tenido el país en los últimos 30 años”. Pero, aún con la promesa del presupuesto más grande de la historia, él mismo prevé que los diputados no lo aprobarán.

“Si hay alguien que se oponga a esto (son los diputados), no sé en qué estarán pensando, pero seguramente no es en beneficio del país (...) Quiero equivocarme, pero mi percepción es que no se va a aprobar (el presupuesto)”, dijo a los medios de comunicación el 30 de septiembre, cuando presentó el plan de gastos para 2021.

Los economistas y analistas políticos consultados por GatoEncerrado coinciden con Zelaya, y prevén que la discusión del presupuesto vaya cuesta arriba. Algunos llaman a no aprobarlo porque podría declararse inconstitucional, pues la vía escogida por el Gobierno para afrontar la crisis es disparar el gasto y el endeudamiento público sin tener suficientes recursos, e ignorando otras responsabilidades como transferencias a alcaldías, la Corte Suprema de Justicia (CSJ) y deuda de corto plazo.

Aumentar el gasto social, la gran apuesta

El proyecto de presupuesto para 2021 dejó a cuatro ministerios como prioritarios: Educación, Salud, Seguridad y Defensa, según el documento que presentó Hacienda a la Asamblea Legislativa, el pasado 19 de octubre.

Educación, con un aumento de $281.2 millones, representa ahora el 5 % del PIB y suma $1,320.4 millones; mientras que el presupuesto de Salud subió a $1,304.3 millones con un incremento de $276.5 millones. El Ministerio de Justicia y Seguridad Pública tendrá a su disposición $89.6 millones más que el año pasado, llegando a $644.3 millones. Defensa aumentará otros $27.6 millones, totalizando un gasto de $248 millones. 

En conjunto, los presupuestos de Educación, Salud, Seguridad y Defensa suman $3,258 millones, un 43.7 % de todo el presupuesto de 2021, y un 12.3 % del PIB, según cálculos del Ministerio de Hacienda. 

Los economistas coinciden en que los aumentos en el gasto social siempre son una buena noticia, específicamente en el caso de Salud y Educación, “vitales en época de crisis”, pero “de nada sirve aprobar un presupuesto en el que todas las instituciones tienen un incremento, si este no se logra financiar”, explicó Ricardo Castaneda, economista sénior del Icefi.

El gasto social, además, no siempre es de calidad y debe revisarse de forma minuciosa, advirtió José Luis Magaña, consultor en políticas económicas y sociales de la organización Panorama Económico. 

La composición del presupuesto por área de gestión, datos oficiales disponibles en el Portal de Transparencia del Ministerio de Hacienda, revelan que solo la línea de Desarrollo Social —compuesta por varios ministerios e instituciones—, incluye $3,563 millones para 2021. No obstante, únicamente $963.4 millones de estos se invertirán como bienes muebles e infraestructura, mientras que $2,074.6 millones en realidad servirán para cubrir gastos corrientes como remuneraciones, pago de bienes y servicios, impuestos y tasas.

Algunos incrementos al gasto social se concentrarán en el Ministerio de Vivienda, creado por la administración Bukele, con un aumento de 286.9 % en sus fondos. En 2021, este rubro pasará de administrar $12.5 millones anuales a más de $60.4 millones, principalmente por tres programas: viviendas de interés social para familias vulnerables, para atender "emergencias habitacionales" y el programa "Mi Primera Vivienda", cada uno por $15 millones. 

Medio Ambiente y Recursos Naturales, uno de los ministerios más castigados desde la toma de posesión de Bukele, recibiría esta vez un 71.5 % más de fondos que este año, totalizando $24.6 millones. De estos recursos, sin embargo, se recorta una parte al Observatorio de Amenazas y a Prevención de Desastres; mientras que $10 millones se destinan a reparar daños ambientales de la empresa privada.

El Ministerio de la Defensa Nacional recibirá $27.6 millones más en 2021, aumentando solo un 5.3 % respecto al presupuesto de este año. Sin embargo, desde el inicio de la administración, se le incrementó $102.8 millones a esta cartera, un aumento del 70.8 %, pasando de $145.1 millones aprobados para 2019 a $247.9 millones que propone el Gobierno para 2021.

Al ser cuestionado por el incremento en Defensa, el ministro de Hacienda, Alejandro Zelaya, aseguró que estos incrementos se destinarán a la compra de nuevos uniformes para 15,000 soldados ($2 millones); un aumento salarial para 19,616 agentes ($23.2 millones); y un nuevo aumento de $100 al bono trimestral que ya se otorga a personal operativo ($3.7 millones). 

En contraste, además, hay recortes importantes a las instituciones de control, que se encargan de velar el cumplimiento a los derechos humanos, el buen uso de los recursos públicos y el acceso a la información pública. El Gobierno propone quitar, en conjunto, $13.4 millones a la Corte de Cuentas de la República (CCR), a la Corte Suprema de Justicia (CSJ), al Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP), a la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH) y al Tribunal de Ética Gubernamental (TEG).

Luis Mario Rodríguez, director del Departamento de Estudios Políticos de la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (Fusades), consideró que inflar el gasto social no es una garantía de que estas promesas se cumplan.

“Cuando los gobiernos utilizan el presupuesto como instrumento para obtener beneficios electorales y además incluyen falsas promesas, que son muy populares, pero que al mismo tiempo son de difícil cumplimiento, además de demagogia política, el presupuesto podría constituir un mecanismo para promover el clientelismo político”, explicó.

Un escenario demasiado positivo

El Gobierno elaboró su presupuesto de 2021 con un escenario macroeconómico optimista, tomando en cuenta las estimaciones del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional (FMI) sobre cuánto crecerá el país el próximo año. Su análisis, sin embargo, omite la caída de 2020 que prevén los mismos organismos y el Banco Central de Reserva (BCR).

El Icefi plantea que con esta proyección, el Gobierno también cree que aumentará la recaudación de impuestos. “¿Pero qué pasa si la economía no crece? Los ingresos van a ser mucho menos de los esperados”, explicó Castaneda.

El pasado 19 de octubre, los diputados de la Comisión de Hacienda de la Asamblea Legislativa cuestionaron al presidente del Banco Central de Reserva (BCR), Douglas Rodríguez y al ministro de Hacienda por estas proyecciones. De acuerdo con Zelaya, habrá un “efecto rebote” en la economía; es decir, el país iniciará una etapa de crecimiento el próximo año, tras la caída de 2020. 

El experto de Icefi explicó que este fenómeno se conoce como “efecto en V”, cuando la economía cae un año y luego vuelve a incrementar. Hay otros escenarios de recuperación, como el “efecto en L”, cuando la economía cae y no se puede levantar; y “en U”, cuando la producción cae por un tiempo más largo y se recupera lentamente. “Parecería que esta vez la recuperación es en forma de U”, indicó Castaneda.

Carmen Aída Lazo, economista de la Escuela Superior de Economía y Negocios (ESEN), explicó que el FMI también estimó este efecto para cuando se normalice la situación y se supere el contagio por la pandemia; sin embargo, esta sigue siendo una “recuperación parcial”, pues el PIB seguirá siendo menor que en 2019.

Según datos del BCR, la producción de bienes y servicios en el país durante 2019 sobrepasó los $27,000 millones, mientras que para 2020 se previó que fuera de $25,259 millones, tras el impacto de la COVID-19. En tanto, para 2021 se proyecta que llegará a los $26,467 millones.

“Vamos a partir de un PIB más pequeño y es el que el Gobierno toma de referencia para calcular sus ingresos. Esto, a pesar del nivel de incertidumbre por cosas que no controlamos, como la COVID-19”, añadió.

Crece la carga tributaria: ¿habrá más impuestos?

Debido a su proyección de despegue económico, el Gobierno cree que en 2021 también crecerá la recaudación del Impuesto sobre la Renta (ISR) y el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Para 2021, Hacienda proyecta recibir $2,643.40 millones solo en concepto de IVA, un 33 % más de lo recolectado en 2020; y $2,061.20 millones en concepto de renta, es decir, 9.8 % más que este año.

Para los diputados esto es una señal de alerta. Rodolfo Parker, jefe de fracción del Partido Demócrata Cristiano (PDC), cuestionó al ministro de Hacienda, Alejandro Zelaya, si el Gobierno pretende incrementar el IVA para sustentar ese crecimiento en los ingresos. “El presupuesto del Gobierno tiene un déficit fiscal de $1,400 millones aproximadamente. El PDC no permitirá que se cubra a través de incrementar el IVA. Sería subirlo del 13 % al 21 %. ¡Eso jamás!”, dijo Parker a Zelaya el 19 de octubre.

José Luis Magaña, de Panorama Económico, asegura que el presupuesto general de la nación no puede incluir gastos ni ingresos que no estén aprobados por la Asamblea Legislativa; por ello, descarta que se trate de un aumento al IVA. 

“Hay cosas curiosas en el presupuesto. Dicen que el IVA crecerá un 30 % respecto a 2020, pero no hay ninguna señal dentro de la actividad económica que diga que la compra y venta de bienes y servicios se va a dinamizar”, explicó.

Zelaya defendió sus proyecciones del presupuesto 2021 diciendo que las metas de crecimiento y recaudación de impuestos se lograrán con el combate a la evasión fiscal. Según el ministro de Hacienda, se han recuperado $219 millones por esta vía desde que inició el Plan Antievasión hace un año.

El investigador de Macroeconomía y Desarrollo de la Funde, Rommel Rodríguez, considera que es positivo que el Gobierno aumente su eficiencia para perseguir la evasión fiscal; “pero eso no significa que entrará de forma líquida a las arcas del Estado”, pues recuperar estos montos también implicará esfuerzos administrativos y judiciales, explicó.

En el caso de la Renta, agregó, los efectos de la pandemia serán evidentes en la recaudación de este impuesto, debido a que se paga cada año por personas naturales y jurídicas según su actividad económica del año anterior. 

Un estudio de la Universidad Francisco Gavidia (UFG) que retomó los datos del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), reveló que al menos 3,447 empresas salieron del listado de cotizantes entre enero y julio de 2020 debido a la pandemia, la mayor fuga en los últimos 66 años.

Parte de las empresas que no cerraron, además, recortaron personal, provocando que unos 72,173 empleos se perdieran en ese mismo período. En febrero de 2020, previo a la pandemia, los empleos del sector privado ascendían a 704,826; pero la cifra se desplomó a 632,653 en julio.

En su estimación preliminar del presupuesto, el Icefi plantea que el Gobierno ha hecho una sobrestimación de alrededor de $625 millones en sus ingresos por impuestos; en línea con el análisis de Fusades, cuyos cálculos apuntan a una sobreestimación de $625.1 millones. 

La Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP), en tanto, cree que el excedente de ingresos es mayor a los $647 millones. Waldo Jiménez, director de asuntos económicos de la gremial empresarial, dijo que Hacienda está haciendo “cuentas alegres y sin recursos”, con proyecciones superiores a lo que crecerá realmente la economía.

Jiménez aseguró el pasado 21 de octubre, durante la presentación del análisis del presupuesto de la ANEP, que sobreestimar el crecimiento económico o la recaudación de impuestos es una práctica recurrente de los gobiernos en El Salvador; sin embargo, los ingresos que proyecta el Gobierno, en medio de la peor crisis económica de la posguerra, son “simplemente irreales”.

José Andrés Oliva, economista e investigador de Fusades, explicó que entre 2009 y 2016 los presupuestos se han aprobado con sobreestimaciones en la recaudación tributaria; sin embargo, la del presupuesto 2021 “es la más alta de la historia”.

¿Un presupuesto inconstitucional?

Rommel Rodríguez, de Funde, advierte que además de tener ingresos sobreestimados, el presupuesto 2021 no incluyó gastos clave para el próximo año. “El Órgano Judicial debe tener por lo menos el 6 % de los ingresos corrientes, por lo que tendría que tener $340 millones, pero se le incluyen solo $290 millones. Desde ahí se ve la falencia del presupuesto. Esto no es algo menor, es lo que dice la Constitución de la República”, indicó.

El Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios (Fodes), que representa el 10 % de los ingresos corrientes, también está incompleto: debería recibir al menos $569 millones, pero solo se ha establecido $545 millones, explicó.

“Los diputados al aprobar este presupuesto, estarían violando la Constitución. Hay que modificarlo para que cumpla lo que establece la Carta Magna como la Ley del Fodes”, añadió.

El Icefi también estima que parte del faltante está en las partidas del servicio de la deuda y en la devolución de impuestos. El pago de Certificados del Tesoro (CETES) y Letras del Tesoro Público de El Salvador (LETES) no tiene ninguna asignación aunque deben pagarse en 2021; mientras que la línea del pago de intereses de la deuda pública también está desfinanciada.

Para el pago del capital de la deuda, en 2021 se destinan solo $283.7 millones; mientras que en 2020 era de $321.5 millones. “No hace sentido que se pague menos, siendo que El Salvador ha utilizado mucho más este año los instrumentos de deuda de corto plazo”, explicó Castaneda.

Además, el Gobierno solo ha proyectado $11.5 millones para devolución del Impuesto Sobre la Renta y del IVA exportador, rubro para el cual se destinaron más de $154.1 millones en 2019. En 2020 también se aprobó con un desfinanciamiento que se cubrió, en parte, con la emisión de $1,000 millones en títulos valores el 8 de julio, que se pagarán con el interés más alto en 18 años.

Los economistas señalan que este presupuesto no es el primero que se aprueba con desfinanciamiento. En 2017, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) declaró inconstitucional la Ley del Presupuesto General de la Nación de ese año, que fue criticado ampliamente por Funde, Icefi y Fusades por no incluir gastos ineludibles del Gobierno.

La sentencia 1-2017/25-2017 declaró como ilegal el presupuesto por “vulnerar los principios de equilibrio presupuestario y universalidad por el desfinanciamiento de obligaciones previsionales”, debido a que no se incluyeron $523 millones de la deuda de pensiones, transferencias al Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada (IPSFA), devoluciones del IVA para exportadores y renta.

El director del Departamento de Estudios Legales de Fusades, Javier Castro, aseguró que el anteproyecto del presupuesto incumple los principios presupuestarios plasmados en la sentencia constitucional. 

“La Constitución obliga a que en el presupuesto estén todos los ingresos y todos los gastos, y que el Ministerio de Hacienda debe velar por el equilibrio presupuestario. Si se aprueba como está, podríamos tener que este presupuesto sea sujeto de control constitucional”, indicó.

El director de asuntos económicos de la ANEP, Waldo Jiménez, augura que cuando el Gobierno no logre cubrir los gastos por la falta de ingresos y la subestimación de rubros trascendentales, tendrá que pedir “más deuda a la Asamblea Legislativa o dirán, como hoy, que no tienen para pagar el Fodes y exigirán más préstamos”.

La trampa de la deuda pública

En 2021, El Salvador acumulará una deuda pública del 95.6 % del PIB, según estimaciones del Icefi. El ministro de Hacienda alega que el Gobierno recibió “casi un 70 % de deuda externa, hemos recibido demanda de recursos adicionales para atender la emergencia y hemos sufrido la caída más abrupta de ingresos de la historia reciente”.

Para Ricardo Castaneda, de Icefi, el aumento de la deuda se explica en parte por las obligaciones que adquirió el Gobierno durante 2020 para enfrentar la pandemia; sin embargo, el país ha financiado sus presupuestos de los últimos años con cada vez más deuda.

“Hay gastos aprobados en el presupuesto pero sin recursos para poderlos financiar. En esto, entra la disyuntiva: o recortamos estos gastos e incumplimos las promesas, o se adquiere más deuda. Esta última es una práctica histórica”, afirma.

La calificadora de riesgo Fitch Ratings, advirtió el pasado 6 de octubre que el presupuesto presentado por el Gobierno para 2021 supone un alto riesgo por el nivel de la deuda y el acceso a financiamiento del Gobierno, y consideró que es poco probable que la Asamblea Legislativa apruebe el anteproyecto.

Hacienda espera financiar el plan de gastos de 2021 con $5,878 millones en ingresos corrientes, capital y contribuciones especiales, además de $233 millones de deuda entre desembolsos pendientes y $1,342 millones en colocaciones de títulos valores.

El presupuesto general de 2019 también incluyó una emisión de títulos por $800 millones; sin embargo, esto fue debido al vencimiento de bonos que el país debía pagar en diciembre de ese mismo año; mientras que el de 2020 se financió con más de $645.8 millones de deuda.

La diferencia es, además, el precio que pagan los bonos salvadoreños en el exterior. El pasado 20 de octubre, la consultora financiera STIFEL Fixed Income Capital Markets reportó una tasa de interés mayor al 10 % “debido a la falta de claridad de las autoridades fiscales de El Salvador para enrumbar las finanzas públicas en una ruta de sostenibilidad de la deuda”.

José Luis Magaña, de Panorama Económico, ejemplifica que en el caso de que el Gobierno logre colocar los $1,342 millones a un plazo de 10 años, deberán pagarse $134 millones anuales solo en intereses, además de la amortización de la deuda al final del plazo.

La economista de la ESEN, Carmen Aída Lazo, aseguró que el problema con esta medida de financiamiento es que mientras el país continúa elevando su pago de intereses anuales en deuda, eventualmente deberá recortar programas sociales o incrementar impuestos para pagarla.

Solo en 2021, el Gobierno destinó $1,161.5 millones para los intereses de la deuda pública. “Vamos a dedicar casi una quinta parte del gasto de la nación a pagar intereses de la deuda. El Salvador ha tenido un bajo crecimiento por más de 15 años, insuficiente para brindar las condiciones que le permitan a la población salir adelante”, explicó.

Magaña anticipó, además, que si se aprueba un presupuesto con ingresos sobreestimados para el próximo año, hay tres posibles escenarios: uno en que el Gobierno no puede cumplir sus promesas; otro en el que recurre a más deuda para financiar programas sociale y uno más en el cual el Gobierno, en realidad, busca que no se apruebe su plan de gastos.

“El presupuesto de 2021 le sirve al Gobierno para mantener su narrativa de campaña electoral. Es un presupuesto sin viabilidad financiera ni social, porque aún si se ejecuta adquiriendo más deuda, esto terminará en un retroceso de programas sociales y derechos en el mediano plazo”, afirmó.

Propuesta: recortar los gastos innecesarios

En declaraciones a la Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto, el Icefi sugirió incrementar los presupuestos de las instituciones contraloras con economías presupuestarias de otros rubros que incluyen gastos innecesarios, como publicidad, seguros privados para funcionarios, indemnizaciones de empresas públicas y el Ministerio de la Defensa Nacional.

Podrían reorientarse al menos $5.5 millones de la partida de servicios de publicidad, según el economista Ricardo Castaneda. El Gobierno destina al menos $12.2 millones para 2021 en publicidad, una disminución de $8.1 millones al compararlo con los $20.3 millones de este año. Sin embargo, según datos del Portal de Transparencia Fiscal, solo se han ejecutado unos $7.76 millones hasta octubre.

Además, consideran que pueden eliminarse los $39.83 millones que estima Hacienda en el pago de seguros privados para empleados y funcionarios públicos, y reorientar parte de la partida de indemnizaciones al personal de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA).

En 2020, la administración Bukele solo asignó $350,000 para el pago de indemnizaciones a ANDA; mientras que en 2021, año en que el Gobierno prevé presentar su propuesta de Ley General de Aguas, se están colocando más de $22.69 millones. Castaneda explica que, a menos que se consideren despidos masivos de ANDA, este gasto está inflado.

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